Місцеве самоврядування – необхідні зміни

               В. С. Куйбіда, доктор наук з державного управління, професор

УДК 352

У статті автор аналізує сучасний стан і характер проблем системи місцевого самоврядування та пропонує можливі шляхи її ефективнішої роботи.

Ключові слова: місцеве самоврядування, державна влада, Закони України, політична воля.

В статье автор анализирует современное состояние и характер проблем системы местного самоуправления, а также предлагает возможные пути ее эффективной работы.

Ключевые слова: месное самоуправление, государственная власть, законы Украины, политическая воля.

The article is analyzed of modern status and character of problems of system local self-management and offers probable ways of its effective job.

Key words: local self-management, the government, laws of Ukraine, political will.

Сучасний стан і проблеми місцевого самоврядування. Сучасний стан місцевого самоврядування в Україні, як і нинішня його система, не відповідають потребам суспільства, оскільки воно не здатне в умовах ринкової економіки забезпечити соціально-економічний розвиток територій, якісний рівень надаваних публічних послуг, що відповідають європейським стандартам. Окрім того, ця система не здатна до самовдосконалення [15-18].

Причин багато. Основна ‑ відсутність політичної волі на розвиток місцевого самоврядування. Причини другого порядку:

~     неоптимальний, нечіткий, такий, що допускає дублювання, економічно не виправданий розподіл повноважень між державною владою і місцевим самоврядуванням;

~     конфліктне і з лакунами правове поле та несформована матеріально-фінансова база місцевого самоврядування, що не дає можливості ефективно виконувати свої функції;

~     неготовність державних і муніципальних службовців працювати в нових умовах, використовуючи нові форми і методи;

~     неготовність громадян займати активну позицію (обстоювати свої права і співпрацювати з владою);

~     закритість влади і суспільства;

~     нескоординованість дій механізмів самоорганізації, місцевого самоврядування і державної влади.

Правові проблеми місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні забезпечено головними документами, які його регламентують. Це Європейська хартія місцевого самоврядування, Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», Закон «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», Закон «Про столицю України місто-герой Київ», Закон «Про органи самоорганізації населення»; Закон «Про статус депутатів місцевих рад»; Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування», а також Бюджетний та Земельний кодекси України.

Однак Конституція та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не дають однозначної відповіді на питання: яку з відомих моделей реалізує в Україні законодавець? Причина полягає в тому, що відроджувати місцеве самоврядування почали, так і не порозумівшись щодо моделі. Формували його законодавче поле не системно: більшість ухвалених законів, зокрема й Конституція, були продуктом політичних компромісів. Саме тому маємо і колізії законодавчих актів і колізії норм в окремих актах і правові лакуни. А все це не давало можливості сформувати належну фінансово-економічну основу місцевого самоврядування, убезпечити його від незаконного втручання органів державної влади, побудувати систему його захисту.

Таблиця 1 - Порівняльний аналіз конституційно-правового змісту поняття «місцеве самоврядування»

Правові колізії як норм Основного Закону, так і між його окремими положеннями і Європейською хартією місцевого самоврядування чи Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» дають підстави говорити про невизначеність та неузгодженість законодавства України в галузі місцевого самоврядування [16].

Система названих суперечностей зумовлюється зміною розуміння сутності (конституційно-правової природи) місцевого самоврядування і перманентною трансформацією державної політики щодо нього. На перших порах законодавець обрав курс на відродження місцевого самоврядування на основі громадівської теорії місцевого самоврядування.

На той час вважалося, що громадівська теорія є найбільш прийнятливою для нашої держави. І, зрозуміло, що вийшовши з тоталітарного режиму, місцеві громади прагнули набути певного рівня свободи, тобто організаційно-правової та фінансової автономії. Прагнення самостійно вирішувати питання місцевого життя були природніми та зрозумілими [15]. Але громадівська теорія була більш ефективною в умовах патріархальної громади, а не в умовах урбанізації. Ідея громадівської теорії будується на притаманному громаді спільному інтересі, який випрацьовується внаслідок багаторічного спільного проживання та праці членів громади. Одним із каталізаторів у виробленні спільного інтересу на той час була церква. Належність до однієї парафії ставало ефективним чинником розв'язання спільних проблем.

В умовах посттоталітарного, урбанізованого суспільства, в якому основною формою власності була державна, запозичені від громадівської теорії державно-правові механізми врегулювання суспільних відносин на місцевому рівні виявилися неефективними. Це проявилось у період відродження місцевого самоврядування, який у конституційному праві було названо «парад суверенітетів».

Із розгортанням дискусії щодо перспективної моделі місцевого самоврядування в Україні набуває прихильників державницька теорія місцевого самоврядування. Ратифікувавши після прийняття Конституції України Європейську хартію місцевого самоврядування  (15.07. 97 р.) [4] законодавець створив правову колізію щодо основного носія функцій та повноважень місцевого самоврядування. Хто ж виступає основним носієм ‑ територіальна громада чи органи місцевого самоврядування? Відповідно до ч. й ст. 140 Конституції України ним є територіальні громади - жителі села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, що засвідчено офіційним тлумаченням Конституційного Суду поданим у Рішенні № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року. Разом з тим, стаття 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка є складовою частиною українського законодавства, вказує, що ними є ради або збори, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Ця колізія відображає два концептуальні підходи до розуміння природи місцевого самоврядування: громадівський (Конституція і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні») та державницький (Європейська Хартія).

Положення про те, що

~      носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (стаття 5);

~      народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5);

~      від імені українського народу право власності (на землю та інші природні ресурси) здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 13);

~      органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачено Конституцією та законами України (ст. 19);

~      громадяни України мають право на участь в управління державними справами, право вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, мати рівне право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38);

~      оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55) та ін.

Є також відображенням державницької теорії у Конституції України [14].

А вже норма  ХІ розділу Конституції України, відповідно до якої територіальною основою місцевого самоврядування лише є населений пункт - село, селище, місто, виписана виходячи з громадівської теорії.

Адміністративно-територіальні одиниці регіонального (область) та субрегіонального (район) рівня позбавлено правосуб'єктності на місцеве самоврядування. Населення цих одиниць обирає районні та обласні ради як органи місцевого самоврядування, проте вони покликані лише представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Визначення Конституцією України територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень на практиці породжує труднощі при здійсненні адміністративно-територіальної та муніципальної реформ [15, 16, 19].

Тлумачення статті 133 та 140 Основного Закону у чинній редакції виходить з того, що кожен населений пункт (село, селище, місто) незалежно від його розміру та ресурсів економічного і соціального характеру є самостійною адміністративно-територіальною одиницею і має право на місцеве самоврядування. Це породжує становище, коли такі громади мають рівне право на місцеве самоврядування, але не мають рівних можливостей для його здійснення. До того ж і вирішення зазначеної проблеми шляхом добровільного об'єднання цих громад є дуже проблематичним.

За станом на 1 січня 2009 р. в державі налічувалося 24 області та Автономна Республіка Крим, 490 районів, 459 міст, 118 районів у містах, 886 селищ міського типу, 1 321 селище, 28 480 сільських населених пунктів. Міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус. Тобто, згідно з Конституцією України, кількість адміністративно-територіальних одиниць на базовому рівні повинна дорівнювати 29 835 і відповідною мала б бути чисельність представницьких органів місцевого самоврядування. Пунктом 29 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Всі інші питання щодо утворення адміністративно-територіальних одиниць повинні вирішуватись у законодавчих актах про адміністративно-територіальний устрій. Проте за час, що минув з моменту прийняття Конституції України, єдиним нормативно-правовим актом із цього питання досі залишається Указ Президії Верховної Ради Української РСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» від 12 березня 1981 року [5]. Відповідно до положень цього Порядку, як окремі адміністративно-територіальні одиниці базового рівня на цей час існують: сільські ради, кількість яких становить 10 278 (в середньому по Україні до складу однієї сільської ради входить 2,8 села), 784 селищні ради (2,9 селища і села), 456 міських рад (до складу деяких міських рад входять як населені пункти - села, селища, так і сільські, селищні ради).

             Окрім цього, ст. 133 Конституції України не визначає поняття адміністративно-територіальної одиниці і не дає відповіді на питання щодо територіальної юрисдикції органів місцевого самоврядування. Тобто, є проблемою визначення межі юрисдикції цих органів, про яку йдеться у ст. 144 Конституції України - «органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території» [1].

На цей час чинним законодавством межі юрисдикції органів місцевого самоврядування обмежуються межами населених пунктів (межами забудови, якщо вони не винесені в натуру на місцевості). Вся інша територія між населеними пунктами перебуває під юрисдикцією районних державних адміністрацій. Так, майже 80% повноважень місцевого самоврядування дублюються такими самими повноваженнями місцевих державних адміністрацій. Поширення юрисдикції сільських, селищних, міських рад лише на територію сіл, селищ, міст, як адміністративно-територіальних одиниць, призводить до порушення принципу повсюдності місцевого самоврядування. Адже межі населених пунктів - це межі забудови і, відповідно до Земельного кодексу України, у цих межах земля належить до комунальної власності і управляється відповідними органами місцевого самоврядування. А землями сільгоспугідь, водними та лісовими ресурсами тощо (які розташовані за межами населених пунктів) розпоряджаються органи виконавчої влади в особі районних державних адміністрацій і територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.

Конституційне визначення поняття місцевого самоврядування (ст. 140), як «права територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України», породжує цілу низку проблем. Зокрема, відсутність у переліку ст. 133 такого виду адміністративно-територіальної одиниці, як сільська громада, спонукала до збереження терміна „сільська, селищна, міська ради" для об'єднаних в єдину територіальну громаду жителів декількох населених пунктів.

Відсутність критеріїв надання селу, селищу, місту та району статусу адміністративно-територіальної одиниці (особливо в частині їх матеріальної, фінансової, кадрової спроможності вирішувати питання місцевого значення) призвело до існування неспроможного місцевого самоврядування на всіх адміністративно-територіальних рівнях (із 490 районів 230 з чисельністю жителів менше 40 тис. осіб, з них 23 райони - менше 20 тис. осіб; із 10 278 сільських рад 3 944 (38,4%) мають менше 1 000 жителів, ще 5 263 (51,3%) - менше 3 000 осіб; із 459 міст 64 мають населення 5 000-10 000 жителів, 11 - менше 5 000 осіб).

Отже, суттєвим недоліком сучасних територіальних громад є їх надмірна подрібненість. Маючи надзвичайно слабку фінансову базу, вони виявилася неспроможними виконувати повноваження місцевого самоврядування. Фактично їх розвиток зупинився на рівні територіальних громад міст обласного значення.

Надмірна подрібненість територіальних громад не відповідає європейським тенденціям, згідно з якими територіальні адміністративні утворення повинні мати достатній фінансово-економічний, інституційний та кадровий потенціал для забезпечення в межах визначених повноважень високого рівня суспільних послуг населенню та поступального соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Невизначеність щодо питань об'єднання сіл, селищ та міст в єдину адміністративно-територіальну одиницю призвела до наявності в адміністративних межах однієї територіальної громади інших населених пунктів, територіальні громади яких також створюють власні органи місцевого самоврядування (так звані матрьошки місцевого самоврядування). Так, на території 64 міст обласного значення діють 202 інші адміністративно-територіальні одиниці з власними органами місцевого самоврядування.

Наявність у ст. 142 Конституції поняття «територіальна громада районів у містах» і, відповідно, права їх жителів утворювати власні представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, мати свої бюджети районів у місті, рухоме і нерухоме майно суперечить положенням як цієї ж статті 142 Конституції, де таке право надане жителям всього міста, так і ст. 140 де питання організації управління районами в містах віднесено до компетенції міських рад [1]. У цих самих статтях серед переліку органів місцевого самоврядування відсутні також органи районів у містах (районні у містах ради та їх виконавчі органи).

Конституційні та законодавчі обставини, зважаючи на особливості законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та їх казначейського обслуговування, призводять до втручання органів виконавчої влади у природну сферу компетенції місцевого самоврядування. Негативно впливає на розвиток публічної влади також наявність великої кількості державних контролюючих структур, діяльність яких може бути використана (і використовується на практиці) з метою організації тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Концентрація переважної більшості владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій в руках органів виконавчої влади суперечить принципу субсидіарності, закріпленому в Європейській хартії місцевого самоврядування [2].

Тим часом право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення гарантується Конституцією України (ст. 140). Однак цей принцип самостійності територіальних громад на практиці майже не реалізується. Механізми реалізації самостійності та її напрями чітко не визначені. Самі «питання місцевого значення» ще потребують певного законодавчого уточнення. У Конституції України вони визначаються досить розмито (ст. 143). Так, Конституція України передбачає організаційну, фінансову, правову самостійність органів місцевого самоврядування, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, але в реальному житті це не завжди так. Особливо це стосується фінансової самостійності органів місцевого самоврядування.

Гострою проблемою залишається розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, особливо між обласними (районними) адміністраціями та обласними (районними) радами, оскільки чинне делегування повноважень відповідних рад місцевим адміністраціям є певним нонсенсом, якого уникає європейська практика державного будівництва.

Багато публічних завдань, які могли б належати до повноважень місцевого самоврядування, сьогодні залишаються у компетенції органів державної виконавчої влади. Для цього є й об'єктивна причина: нераціональний адміністративно-територіальний устрій, економічна та демографічна відмінності районів і громад, що значно ускладнюють забезпечення однакової якості та кількості публічних послуг і знижують ефективність використання наявних фінансових і людських ресурсів [17, 18].

Не є також досконалою організація самоврядування на рівні територіальних громад [15, 18, 20]. Це стосується передусім місця й ролі у цій системі головної посадової особи місцевого самоврядування, якою є сільський, селищний, міський головаё, оскільки ця посадова особа обирається не радою, а жителями територіальної громади і за посадою очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях, то виникає питання: хто більш повноважний у системі місцевого самоврядування - рада як колегіальний виборний орган громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним громадою сільським, селищним, міським головою? Це питання розглядалося Конституційним Судом України, який розтлумачив, що у системі місцевого самоврядування України існує певна субординація її елементів, а конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради.

Ще однією проблемою, що набула гостроти після останніх муніципальних виборів, є недосконалі принципи формування представницьких органів місцевого самоврядування. Внаслідок цього сьогодні велика кількість територіальних громад взагалі не мають своїх представників у районних та обласних радах. А до складу рад обласного чи районного центру подекуди входить до 80% представників обласного чи районного центру. Пропорційні вибори до представницьких органів місцевого самоврядування призвели також до того, що ці органи у багатьох випадках представляють інтереси окремих партій, а не жителів громад. Це ставить під сумнів легітимність (представницький мандат депутатів) перш за все обласних і районних рад, обраних за пропорційною системою, а також унеможливлює перерозподіл повноважень у системі місцевого самоврядування за принципом субсидіарності тощо.

Формування представницьких органів місцевого самоврядування за діючою пропорційною системою породило окремий комплекс проблем:

~         несправедливе представництво (чи взагалі його відсутність) територіальних громад у районних і обласних радах;

~     обмежений доступ виборців до інформації про конкретних осіб, які обираються до представницьких органів місцевого самоврядування за партійними списками (система закритих списків);

~        домінування бізнесових кіл у радах за рахунок зниження кількості представників від соціально-культурної сфери та їхніх інтересів при прийнятті рішень радою;

~         послаблення безпосереднього зв'язку місцевих депутатів із населенням, розрив між реальними потребами виборців і місцевою політикою;

~    політизація представницьких органів місцевого самоврядування, приділення ними надмірної уваги питанням загальнодержавного, а не місцевого значення, самоусунення від вироблення ефективної політики місцевого розвитку.

Зауважимо, що саме недосконалість законодавства про місцеве самоврядування в Україні призвела до конфліктів між суб'єктами конституційно-правових відносин. Найчастіше такі конфлікти виникають між представницькими органами самоврядування і місцевими державними адміністраціями; між представницькими органами самоврядування та їх виконавчими комітетами; між представницькими органами сіл, селищ, міст та відповідно обраними населенням сільськими, селищними та міськими головами; між міськими головами і головами обласних (районних) державних адміністрацій тощо.

Фінансово-економічні проблеми місцевого самоврядування. Реальність та ефективність місцевого самоврядування визначається передусім матеріально-фінансовими ресурсами, які є у розпорядженні органів самоврядування й забезпечують реалізацію широкого кола заходів соціально-культурного та комунально-побутового характеру, скерованих на задоволення потреб населення.

Ефективне функціонування місцевого самоврядування можливе лише за наявності відповідних матеріально-фінансових ресурсів, які мають бути адекватні повноваженням, наданим органам місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає основні засади діяльності органів місцевого самоврядування, але водночас не визначає шляхи досягнення та забезпечення реальної самостійності територіальних громад і не конкретизує, у чому полягає «реальна здатність вирішувати питання місцевого значення», яким чином вона вимірюється та реалізується. Стаття 4 зазначеного Закону визначає основні принципи місцевого самоврядування, серед яких правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність. Разом з тим, закон не визначає конкретні межі даних форм самостійності, механізми та інструменти їх здійснення та забезпечення. Так, ст. 16 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» присвячена організаційно-правовим, матеріальним та фінансовим основам місцевого самоврядування [3]. У п. 1 вищезгаданої статті зазначається, що «органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону». Але водночас не визначається, яким чином здійснюється ця самостійність та на яких засадах будується. У п. 6 ст. 16 записано, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших бюджетів. Але самостійність місцевих бюджетів, в першу чергу, має виражатися у самостійності їх формування та спрямування витрат. Однак на сьогодні самоврядна влада не має достатньої можливості самостійно формувати місцевий бюджет, створювати для цього додаткові місцеві послуги та самостійно розподіляти кошти.

Місцеві фінансові ресурси - це сукупність грошових коштів, створених та використовуваних для економічного і соціального розвитку територій.

Однією з ланок місцевих фінансів є кошти суб'єктів господарювання. До них належать: фінансові ресурси підприємств, які перебувають у муніципальній власності, фінансові ресурси підприємств, фірм, організацій, які використовуються ними на фінансування соціально-культурних та житлово-комунальних об'єктів.

Третім компонентом місцевих фінансів є територіальні фонди, джерелом формування яких слугують позичкові ресурси, доброчинні внески підприємств та населення, спеціальні збори (наприклад, страхові), надходження з централізованих фондів (наприклад, пенсійного) тощо. Такі фонди найчастіше мають цільове призначення.

Проте потужний потенціал основи демократичного устрою України - місцеве самоврядування - залишається недієздатним та великою мірою нереалізованим. Однією з причин цього є спроба організувати місцеве самоврядування, зберігаючи переважно стару ідеологію побудови фінансової системи, відсутність реальних фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, відповідної стратегії законодавчої та виконавчої влади з цього питання [16].

               Бюджетна політика держави щодо місцевого самоврядування на сьогодні унеможливлює місцевий розвиток. Більшість громад навіть не мають бюджетів розвитку, а всі ресурси спрямовуються на задоволення поточних потреб. При цьому діючі механізми перерозподілу не забезпечують бажаної рівності у наданні послуг населенню. Сьогодні лише в кількох регіонах, а точніше, в кількох великих містах, надається більш-менш повний перелік гарантованих законодавством публічних послуг. Натомість у більшості інших регіонів є проблеми з наданням навіть життєво необхідних послуг.

               Окрім цього, існуючий механізм формування та виконання місцевих бюджетів, коли обсяг «власних» надходжень є мізерно малим, не стимулює органи місцевого самоврядування до економічного розвитку своїх територій. Вкрай недостатні обсяги власних надходжень місцевих бюджетів не забезпечують достатнього фінансування для підтримання та подальшого розвитку місцевої інфраструктури. Міграція населення до більш розвинутих регіонів у пошуках кращих умов життя дедалі зменшує підприємницьку активність і кількість робочих місць, що призводить до низьких темпів зростання бази оподаткування та, в кінцевому розрахунку, до низького рівня надходжень до місцевого бюджету.

                Загалом власні надходження органів місцевого самоврядування становлять менш ніж 10% від загальних надходжень. До того ж деякі з місцевих податків та зборів є складними в адмініструванні. Зокрема, через це органи державної податкової служби на місцях фактично не зацікавлені у збиранні місцевих податків і зборів, що знижує контроль за їх сплатою. Питома вага місцевих бюджетів у зведеному Державному бюджеті - 40%, питома вага обласних бюджетів у загальному обсязі місцевих бюджетів - 38%, питома вага бюджетів міст обласного значення - 47%, районних бюджетів - 15% (питома вага бюджетів сіл, селищ, міст районного значення у зведеному районному бюджеті становить 15-20%). Тобто, під час планування до бюджетів міст обласного значення свідомо закладається втричі більше коштів, ніж до районних бюджетів, тоді як у селах, селищах, малих містах проживає більшість населення України.

               Існуюча ситуація фактично стримує розвиток повноцінного місцевого самоврядування у селах, селищах та містах районного значення. Наприклад, за даними Мінекономіки 2009 р., співвідношення між максимальними і мінімальними видатками місцевих бюджетів в розрахунку на душу населення для міст - обласних центрів становить 1,5, для міст обласного значення - 5,5, для міст районного значення - 9,5, а для сіл, селищ - десятки разів.

                Видатки на здійснення органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень у більшості громад становлять до 90 і більше відсотків видатків місцевих бюджетів. Більша частина видатків місцевих бюджетів на виконання делегованих повноважень пов'язана з фінансуванням заробітної плати працівників бюджетних установ. Але коштів, наданих у вигляді трансфертів з Державного бюджету, часто не вистачає навіть для повної виплати цих заробітних плат. Нестача коштів на ремонт та технічне переоснащення бюджетних установ призводить до того, що міста, які мають значні власні надходження, фінансують капітальні та поточні видатки, пов'язані із делегованими повноваженнями, за свій рахунок, хоча могли б використовувати ці кошти для розвитку місцевої інфраструктури (благоустрою і соціально-економічного розвитку).

Сьогодні близько 70% об'єктів соціальної інфраструктури передано на баланси міських, сільських і селищних рад. Проте, у результаті застосування чинної схеми міжбюджетних трансфертів, складається ситуація, коли органи місцевого самоврядування позбавлені можливості самостійно вирішувати власні проблеми: одні - через залежність від дотацій, інші - через те, що зайві кошти вилучаються. Органи місцевого самоврядування не мають стимулів для ефективного розвитку соціальної інфраструктури населених пунктів. Ситуація погіршується ще й тим, що держава встановлює пільги по місцевих податках і зборах без виплати необхідних компенсацій органам місцевого самоврядування. Крім того, причиною неповного фінансування зобов'язань держави та місцевого самоврядування є те, що нові закони часто встановлюють додаткові публічні зобов'язання місцевого самоврядування без відповідного фінансового забезпечення.

               Ні на рівні Державного бюджету, ні на рівні місцевих бюджетів і дотепер не створено системи оцінювання ефективності та результативності бюджетних видатків. У поєднанні з фактичною неможливістю фінансування всіх зобов'язань держави та органів місцевого самоврядування та за відсутності механізмів впливу громади на місцеву владу це призводить до волюнтаристських методів фінансування видатків за рахунок місцевих бюджетів. Фінансування всіх бюджетних видатків, крім захищених (тобто заробітної плати працівників бюджетних закладів та установ), залежить насамперед від волі представників місцевої влади. Відсутність програмно-цільового бюджетування та програмного аудиту, який дає можливість контролювати ефективність використання коштів, а також фактична відсутність системи зовнішнього, зокрема громадського, фінансового контролю за використанням коштів місцевих бюджетів, також є причиною неефективного використання і без того обмежених фінансових ресурсів.

На законодавчому рівні недостатньо врегульовано правовий статус комунального майна, виконання делегованих повноважень. На практиці не завершено розподіл комунальних і державних земель. Як наслідок наявні матеріальні ресурси місцевого самоврядування використовуються вкрай неефективно. Особливо це стосується землі, що належить економічно нерозвинутим громадам, які межують з великими економічними та промисловими центрами, а також комунальної землі та нерухомості у містах. Причина неефективного управління комунальним майном криється не тільки у правовій невизначеності його статусу, але й у нестачі компетентних фахівців, а також через корупцію у поєднанні із відсутністю системи моніторингу та зовнішнього контролю, у тому числі фінансового, за використанням комунального майна та інших місцевих ресурсів.

               Оскільки Конституція України покладає підготовку та виконання обласних і районних бюджетів (п. 4 ст. 119) на відповідні державні адміністрації, то матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування, яку становлять комунальна власність та місцеві фінанси, перебуває фактично в руках держави, що прямо суперечить основним принципам місцевого самоврядування: правової, організаційної та матеріально-фінансової його автономії.

Кадрові проблеми місцевого самоврядування. Суттєвою проблемою залишається низький рівень професійної кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування. Особливої гостроти ця проблема набула після останніх виборів, коли відбулося значне, приблизно на 80%, оновлення депутатського складу рад усіх рівнів. Зі 172 голів міст обласного значення повторно обрано лише 75. Майже 59% міст, в яких проживає більше 50% населення України, отримали вперше обраних керівників, які не мають спеціальної освіти у цій сфері. Поглиблює проблему недосконалість (їх інструментарна обмеженість) механізмів притягнення до відповідальності виборних осіб місцевого самоврядування. Так, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» в статтях 78-79 «Про дострокове припинення повноважень...» не оговорюється можливість їх припинення як у разі невиконання, так і недостатнього виконання, а також за бездіяльність. Цей факт не може не позначатися на якості роботи цих органів та структур, а також їх посадових осіб.

                Сьогодні на державному рівні відсутня система проведення професійної підготовки та перепідготовки службовців органів місцевого самоврядування. Це також суттєво полегшує якість надання послуг населенню, яке обирає місцеве самоврядування. Відсутність системного підходу до професійного навчання, постійного та обов'язкового підвищення кваліфікації, зокрема відсутність короткотермінових курсів підвищення кваліфікації для працівників органів місцевого самоврядування, є окремою проблемою служби в цих органах. Проблема людського потенціалу стає особливо важкою і об'єктивною в малих територіальних громадах через відтік або деградацію працездатного населення.

             До цього додається закритість органів місцевого самоврядування: низький рівень участі населення в процесі прийняття управлінських рішень в системі місцевого самоврядування, закритість від територіальної громади органів місцевого самоврядування і місцевої влади, які керується не стільки інтересами громади, скільки інтересами центральної влади та/або особистими егоїстичними інтересами.

              Залучення громадськості до прийняття важливих рішень залежить від суб'єктивних чинників і не регламентовано законодавчо. Законодавство ж про місцеві референдуми не відповідає сучасним вимогам. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» прописані такі форми участі громадян в управлінні місцевими справами, як «Загальні збори громадян» (ст. 8), «Місцеві ініціативи» (ст. 9), «Громадські слухання» (ст. 13). Однак жодна з цих форм не має дієвого практичного механізму реалізації. Так, рішення загальних зборів не є обов'язковими, а лише можуть враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності; причому порядок їх проведення має бути визначений у Статуті територіальної громади. Щодо громадських слухань, то пропозиції, які вносяться за їх результатами, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування, але не визначено, що обов'язково має бути прийняте певне рішення за результатами їх розгляду; так само порядок їх організації визначається Статутом територіальної громади. Проблемою є те, що частка територіальних громад, які мають власні Статути дуже мала.

Ці проблеми стосуються всіх територіальних громад. Але найбільше вони дошкуляють сільським, селищним громадам і громадам малих міст, в яких проживає 22,4 млн. (47%) громадян України. Так, в Україні йде процес стрімкого спад чисельності населення, передусім сільського (рис. 1). Знелюднення територій, тихе умирання сотень сіл, зростання кількості непрацездатного населення є дуже тривожними симптомами для держави сьогодні, а їх наслідки в недалекому майбутньому можуть бути взагалі непрогнозованими.

Рис. 1 - Сільське населення України

Причому найшвидше зникають малі сільські громади (рис. 2). І йдеться не тільки про природне вимирання. Молоді сім'ї переселяються у великі селища, містечка - туди де є робота.

Рис. 2 - Зменшення кількості жителів у громадах за рік

Якщо протягом останніх п'яти років зменшення міського населення тримається на рівні приблизно 0,3% на рік, то щороку чисельність сільського населення зменшується на 1%, тобто втричі швидше! Відтак знижується частка сільського населення серед усього населення України. Проте, незважаючи на це, Україна й досі залишається найменш урбанізованою державою серед європейських держав. Адже у нас, за статистикою, на селі проживає майже 31,5% населення України.

Деградація соціальної інфраструктури супроводиться також зменшенням економічної активності. Про це свідчить зменшення кількості торгових точок в сільській місцевості (рис. 3).

Рис. 3 - Динаміка кількості магазинів, кіосків, палаток у сільській місцевості за 2000-2008 роки

Отже, ми маємо таку структуру сільрад (рис. 4): 40% її має менше тисячі мешканців, ще третина - від 1 до 2 тисяч жителів, 20% - від 2 до 5 тис. мешканців і 5% - понад 5 тис. жителів.

Рис.  4 - Розподіл рад за кількістю населення

Саме сільське безробіття, яке значно перевищує рівень безробіття міського населення, гонить людей у міста. Особливо це стосується сіл, які мешкають поза зоною економічного притягання, тобто місць, де працює більшість жителів найближчих сіл. Для міст обласних центрів - це до 30 км, для районних центрів - до 15 км, для містечок, селищ - 10-15 км (рис. 5).

               Рис. 5 - Вплив центрів економічної активності

                Відсутність роботи в селі призвела до занепаду сільських шкіл. Наразі склалася ситуація, за якої у середній школі налічується 20-50 дітей на 12 класів. Це, в свою чергу, спричинило відтік освітянських кадрів та надання сільським дітям неякісної освіти.

              Навряд чи доцільно говорити про якісний розвиток будь-якого населеного пункту, зокрема і сільського, якщо він не має плану розвитку своєї території, генерального плану. Сьогодні абсолютна більшість сільрад не має ні генеральних планів сіл, ні планів розвитку території сільради.

              В Україні є 28 480 сільських населених пунктів, з них лише 5 177 (18%) не потребують розроблення (оновлення) генеральних планів. Тим часом 23 270 (82%) сільських населених пунктів потребують розроблення (оновлення) генеральних планів, найбільше це стосується сільських населених пунктів у Полтавській (99,5%), Запорізькій (99%), Одеській (99%) та Хмельницькій (99%) областях.

             Натомість навіть у найкращих областях близько половини генеральних планів сільських населених пунктів потребують оновлення та розроблення йдеться про Луганську область (46%) і АР Крим (55% ).

            Повного розроблення (оновлення) потребують генеральні плани усіх сільських населених пунктів у Сумській, Херсонській та Чернівецькій областях.

            Ці цифри свідчать про те, що останній ресурс громади - земля - використовується неефективно, її роздача виключно під забудову позбавляє громаду на далеку перспективу мати можливості для власного економічного розвитку. За період з 1992 р. (початок проведення земельної реформи) загальна площа малих (середніх) міст, селищ і сіл збільшилась. При цьому загальна площа міських поселень зросла лише на 14%, до того ж, в основному, за рахунок селищ, а сільських - майже на 40%. Зауважимо, що при зменшенні кількості сіл, зменшенні кількості сільського населення , територія сіл зросла на 260 тис гектарів. Включення сотень гектарів сільськогосподарських земель до складу села, крім розбазарювання угідь, не призвело до підвищення рівня життя у селі, до зростання його фінансової самодостатності. Так, за період 1990-2000 рр. кількість сільських та селищних рад зросла на 1193 одиниці. Із 2000 р. повноваження органів місцевого самоврядування не змінювались, але кількість посадових осіб сільських, селищних рад та їх виконкомів за цей час зросла майже на 19 тисяч, або на 72,4% - від 26 201 до 45 177 осіб. Візьмемо до уваги такий приклад: найменша сільрада у Рівненській області має населення 205 осіб. Найбільша - 6174 особи. При різниці у чисельності населення у 30 разів, чисельність штатних одиниць відрізняється лише в 3 рази, видатки на утримання штату - в 4 рази, а посадовий оклад сільського голови у великій сільраді вищий лише на 10%. Якщо перерахувати витрати на утримання з розрахунку на одного мешканця сільради, матимемо наступне: у малій сільраді це становить - 400 грн на мешканця, а у великій - 54 грн! Виникає великий сумнів у ефективності використання бюджетних ресурсів на управління при такої подрібненості об'єктів управління.

                Рис. 6 - Кількість бюджетних установ в раді залежно від її величини

Сільські, селищні голови, які були учасниками Всеукраїнської наради з питань соціально-економічного розвитку сільських населених пунктів (23 травня 2009 року) вважають, що головною проблемою, що постала в останні роки у сільських територіях, є швидке скорочення населення, стрімке зниження частки зайнятих у сільськогосподарському виробництві та зменшення кількості робочих місць у сільському господарстві, які не компенсується розгортанням у сільських територіях промислового виробництва. Це стало фактором відтоку сільського населення, в першу чергу з невеликих сіл, у великі міста та селища.

                Скорочення числа населення у значній кількості сіл веде не тільки до все більшої дотаційності місцевих бюджетів, а й до деградації шкільної освіти, медицини, закладів культури (див.: Таблиця 6). Органи місцевого самоврядування переважної кількості сіл та селищ не можуть сформувати достатні бюджетні ресурси і стають все більш залежними від дотацій з державного бюджету.

Як наслідок продовжується поглиблення диспропорцій у соціально-економічному розвитку, - як між регіонами, так і в межах одного регіону між сільськими районами та містами.

                Загрозливою складається ситуація з екологічним благополуччям населення. Практично жодне з них не має полігону твердих побутових відходів, який би відповідав сучасним вимогам. Переважна більшість сміттєзвалищ загрожує забрудненню основних водоносних горизонтів, що може призвести до екологічної катастрофи. Мільйони кубометрів побутових і виробничих стоків скидаються неочищеними безпосередньо у природні водойми. У більшості малих поселень зовсім відсутні каналізаційні очисні споруди або не забезпечено очищення стоків на цих спорудах. Місцевими управліннями екобезпеки винесені постанови про тимчасове припинення будівництва, реконструкції, технічного переозброєння об'єктів в 867 населених пунктах України, в яких не вирішене очищення стоків, але на них ніхто не реагує.

               Отже, серед найактуальніших проблем місцевого самоврядування назвемо такі [17]:

~           законодавча невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування, надмірна централізація повноважень та ресурсів;

~          економічна неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень;

~           криза комунальної інфраструктури;

~          збереження централізованої моделі формування доходів місцевих бюджетів; значна частка трансфертів у структурі доходів місцеви бюджетів, високий рівень їхньої дотаційності;

~        неефективне управління та нецільове використання коштів, майна та інших місцевих ресурсів;

~         відсутність стандартів публічних послуг та методології визначення їх вартості;

~         відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

~         невпорядкованість механізму делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям;

~         недосконалі принципи формування рад всіх рівнів унаслідок запровадження пропорційної системи виборів за закритими партійними списками;

~          брак професійних кадрів для публічного сектору на місцях; відсутність дієвої кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад;

~          відчуженість органів місцевого самоврядування від населення та їх корпоратизація, закритість і непрозорість діяльності, корупція, патерналізм у відносинах з представниками територіальної громади;

~          нерозвиненість незалежного суспільного сектора соціальних ініціатив і соціальної економіки; невикористання ресурсного потенціалу «третього сектора» у місцевому розвиткові;

~        недієвість форм прямої демократії: відсутність дієвих механізмів участі місцевих громад у діяльності місцевої влади та контролю; відсутність у жителів навичок безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення [19].

Напрями та перспективи розвитку місцевого самоврядування

Держава зобов'язана здійснити швидкі та системні кроки, спрямовані на проведення реформи місцевого самоврядування в Україні з метою перетворення місцевого самоврядування у найбільш наближену до людини, відповідальну та ефективну владу, здатну забезпечити поліпшення якості життя людини за рахунок створення умов для сталого розвитку територіальних громад як самостійних та дієздатних соціальних спільнот, члени яких матимуть можливість ефективно захищати власні права та законні інтереси шляхом участі у вирішенні питань місцевого значення. Будь-які реальні зміни в Україні на краще неможливі без формування ефективної та відповідальної місцевої влади, зокрема місцевого самоврядування [19, 21].

Тим часом в державі і дотепер не затверджено цілісної концепції. Тому законопроекти про внесення змін до Конституції України, до законів про місцеве самоврядування, про місцеві вибори, про територіальний устрій, що надходять у парламент, суперечать один одному і концептуально взаємно не узгоджуються.

Для побудови системи управління на місцевому рівні, яка дасть змогу створити повноцінне для розвитку людини середовище, необхідно провести між видами публічної влади перерозподіл функцій і повноважень, створити збалансовану систему, яка продукує управлінські і громадські послуги на всіх рівнях управління [17] тобто потрібно:

•~                   базуючись на оцінці діючих моделей місцевого самоврядування, здійснити їх пошуковий аналіз і запропонувати прийнятні для місцевих умов альтернативи;

•~                   визначитись із моделлю місцевого самоврядування, яка буде реалізовуватися;

•~                   запровадити повсюдність місцевого самоврядування, визначивши його територіальну основу, і укрупнити, виходячи із критеріїв ефективного управління, сільські територіальні громади;

•~                   на базові принципу субсидіарності розмежувати компетенцію і повноваження між державною владою і місцевим самоврядуванням, провівши децентралізацію;

•~                   запровадити регіональне самоуправління або виробити механізм виявлення і реалізації спільних інтересів територіальних громад;

•~                   дати можливість територіальним громадам самостійно вибирати моделі місцевого самоврядування, відповідно до яких організовується діяльність цього виду публічної влади на території юрисдикції громади;

•~                   передбачити можливість делегування повноважень як знизу-догори, так і зверху-донизу виключно на основі угод і з відповідним матеріально-фінансовим забезпеченням їх виконання;

•~                   виробити процедуру синхронізації дій, механізмів державного управління, місцевого самоврядування і самоорганізації;

•~                   визначити механізми контролю представницької влади, державної влади і громадськості за якістю надаваних місцевим самоврядуванням і гарантованих законом послуг;

•~                   забезпечити обсяг місцевих бюджетів, достатній для якісного надання послуг органами місцевого самоврядування, гарантованих законом управлінських і громадських послуг;

•~                   напрацювати і забезпечити функціонування механізмів як фінансово-економічного вирівнювання територіальних громад, так і їх розвитку;

•~                   удосконалити механізми розподілу бюджетних коштів і контролю за ними, заклавши в ці механізми прозорість процесу і підконтрольність його представницьким органам;

•~                   для подолання корупції змінити процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування, зробивши їх прозорими;

•~                   відповідно до компетенції і виконуваних функцій, а також згідно з принципом „немає повноважень без належного фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування", визначити на довготерміновій основі джерела місцевих бюджетів, забезпечивши законодавчо механізм належного формування останніх на базі затверджених Кабінетом Міністрів України соціальних стандартів;

•~                   забезпечити законодавче врегулювання повноважень органів місцевого самоврядування по збільшенню їх самостійності у вирішенні прикордонними регіонами інших держав завдань місцевого розвитку, а також державної фінансової підтримки проектів транскордонного співробітництва;

•~                   юридично і етично забезпечити відкритість місцевої влади;

•~                   створити умови для підтримки ініціатив громадян та взаємодії місцевої влади з ними;

•~                   напрацювати нові форми і методи роботи в умовах нової парадигми управління.

Маємо акцентувати, однак, увагу і на такій світоглядній проблемі, яку потрібно усунути з тим, щоб змінити відповідно правове поле. Досі в нас, на відміну від іншої частини Європи, «колективне» стоїть вище від «особистого». Це, власне, і спричинило, зокрема, невідповідність Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» Європейській хартії місцевого самоврядування.

Міністерство регіонального розвитку та будівництва України напрацювало законопроект «Про засади державної регіональної політики» [10], який визначає основні правові, організаційні, економічні, соціогуманітарні та екологічні засади державної регіональної політики для створення повноцінного життєвого середовища для людей на усій території України, забезпечення просторової єдності держави та сталого розвитку її регіонів. Виходячи з цього як з основи, розроблені також проекти: Концепції реформи місцевого самоврядування в Україні [12], Концепції реформування адміністративно-територіального устрою України [13], нові редакції законів «Про місцеве самоврядування в Україні» [11], «Про адміністративно-територіальний устрій України» [9], «Про місцеві державні адміністрації», а також законопроект «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України».

Проведення реформи місцевого самоврядування має супроводжуватись створенням чіткої, зрозумілої, достатньої за своїми ресурсами територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування з чітким розподілом повноважень як між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, так і між представницькими органами місцевого самоврядування. Для цього до всіх органів місцевого самоврядування, створених на новій територіальній основі, мають застосовуватись:

•~        єдині вимоги щодо повноважень надання соціальних та адміністративних послуг згідно із соціальними стандартами, які визначаються законом;

•~        прямі комунікативні відносини з центральними органами влади;

•~        єдина система статистичної звітності.

Для бюджетів органів місцевого самоврядування, що діють у адміністративно-територіальних одиницях, повинні застосовуватися прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України.

Система адміністративно-територіального устрою має бути трирівневою і складатись із таких адміністративно-територіальних одиниць: громада, район, регіон.

Громада має бути базовим рівнем адміністративно-територіального устрою в Україні і формуватися, як правило, навколо поселення (місто, селище) ‑ центру економічної активності, де розміщені основні місця працевлаштування мешканців навколишніх поселень та наявні кращі, ніж у найближчих поселеннях, елементи бюджетної та інженерної інфраструктури і транспортної доступності. Якщо ж сформувати громаду на базі центру економічної активності неможливо, то з дотриманням критеріїв щодо доступності соціальних послуг, громада має формуватися навколо села - центру соціального розвитку, що визначається як поселення, найближче розташоване до географічного центру новоутвореної сформованої громади.

Район повинен складатися із громад, регіон - із районів. Під поняттям регіон розуміємо Автономну Республіку Крим, області.

Вимоги, яким мають відповідати громади та райони, порядок їх утворення мають визначатись законом.

Органи місцевого самоврядування повинні утворюватися в усіх адміністративно-територіальних одиницях та на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою: областях, містах Київ та Севастополь, районах, громадах. Особливості статусу, адміністративно-територіального устрою органів публічної влади, що діятимуть у містах Києві та Севастополі, повинні регламентуватися окремими законами.

В Автономній Республіці Крим і надалі діятимуть представницький орган - Верховна Рада Автономної Республіки Крим, виконавчий орган - Рада міністрів Автономної Республіки Крим. В областях, містах Києві та Севастополі органами місцевого самоврядування будуть відповідно обласні, Київська та Севастопольська міські ради та їх виконавчі органи. У районах органами місцевого самоврядування мають стати районні ради та їх виконавчі органи, у громаді - рада громади, її виконавчий орган, голова громади. У міських громадах чисельністю понад 300 тис. осіб можуть створюватись райони в місті з населенням чисельністю не менше 100 тис. в кожному, на рівні яких повинні функціонувати органи самоорганізації населення та відокремлені підрозділи виконавчого органу ради громади.

Матеріальною основою місцевого самоврядування має бути майно, що є у власності територіальних громад (комунальній власності), а також об'єкти їх спільної власності. Потрібно терміново завершити розмежування комунальної та державної власності, зокрема відповідне розмежування земель. Первинним носієм права комунальної власності є територіальна громада.

Створення умов для належного виконання повноважень органами місцевого самоврядування та забезпечення їхньої фінансової самостійності потребує вдосконалення законодавства щодо місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин. Зокрема, слід забезпечити відповідність рівня фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування їхнім повноваженням, визначеним законодавством. В частині наданих державою повноважень повинні встановлюватися чіткі стандарти надання послуг, уніфіковані на всій території держави. Рівень фінансової допомоги з боку держави має забезпечувати дотримання цих стандартів. В частині власних повноважень держава має встановлювати для місцевого самоврядування лише загальні вимоги щодо якості надання публічних послуг. Для забезпечення фінансовими ресурсами виконання наданих державою повноважень, за органами місцевого самоврядування мають бути закріплені ті джерела, які за своєю природою є загальнонаціональними, однак на рівень сплати яких органи місцевого самоврядування мають істотний вплив, в тому числі ті, які сплачуються за використання природних ресурсів відповідної території. Для забезпечення власних повноважень органів місцевого самоврядування необхідно застосовувати фінансові ресурси, які за своєю природою закріплені за конкретною територією, сплати яких важко уникнути, які легко адмініструються органами місцевого самоврядування. При цьому органам місцевого самоврядування слід надати необхідні фінансові інструменти для забезпечення виконання цих повноважень у вигляді місцевих податків, права їх встановлення, регулювання ставок, адміністрування, правового захисту рішень місцевого самоврядування в частині стягнення місцевих податків та зборів.

Субвенції, що надходять до місцевих бюджетів, повинні мати виключно цільове спрямування на видатки розвитку за конкретними програмами. Трансферти, незалежно від їх природи, повинні надаватись безпосередньо бюджетам, які є кінцевими отримувачами цих трансфертів. Не можуть надаватись трансферти з державного бюджету одному рівню місцевого самоврядування для їх перерозподілу на інші рівні. Розрахунок трансфертів повинен проходити прозоро, гласно, із залученням до консультацій представників від всіх рівнів органів місцевого самоврядування, що мають відповідні повноваження. Процедури надання трансфертів повинні забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту їх надання. Адміністрування місцевих податків та зборів має здійснюватись органами місцевого самоврядування.

Законодавче забезпечення реформи місцевого самоврядування повинно носити комплексний характер і виходити із ідеології його цілісності, нового алгоритму конституційно-правового регулювання відносин у сфері місцевого і регіонального розвитку на таких рівнях законодавчого забезпечення:

перший - конституційно-правовий; для системної реформи місцевого самоврядування має бути внесено зміни до окремих статей Конституції України;

другий - законодавчо-спеціалізований; потрібно ухвалити нові закони про адміністративно-територіальний устрій, про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, прийняти нормативно-правові акти про систему консультацій держави та місцевого самоврядування через асоціації органів місцевого самоврядування;

третій - законодавчо-галузевий, який пов'язаний із внесенням змін до законодавства у сферах бюджетної, податкової, земельної політики, охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, житлово-комунального господарства.

Слід удосконалити законодавство про місцеві вибори. Пропорційна виборча система із закритими партійними списками повинна бути замінена або пропорційною виборчою системою із відкритими виборчими списками, або мажоритарною виборчою системою. Обрання голів територіальних громад має відбуватися на основі абсолютної більшості голосів. На регіональному та субрегіональному рівнях виборча система повинна відповідати вимогам Конституції України і забезпечувати представництво суб'єктів формування цих органів.

Головна частина необхідної нормативно-правової бази для здійснення комплексних, якісних перетворень на рівні місцевого самоврядування розроблена. Наступними кроками повинні стати її «сприйняття» всіма гілками влади та подальша реалізація.

Проведення децентралізації і створення системи ефективного місцевого самоврядування передбачає одночасно дії на кількох рівнях. Перший - це рівень громадський: просвіта населення, підняття його активності через реалізацію різних проектів, побудова діалогу „муніципальна влада - населення". Другий - це рівень власне місцевого самоврядування: побудова партнерських взаємостосунків з державною владою і населенням. Третій рівень - законодавчий: підготовка і прийняття узгоджених внутрішніх пакетів законопроектів.

Крім цього, роботу слід розгортати за конкретними напрямками: науково-дослідним, освітньо-просвітницьким, діяльнісно-пропагандистським і т. ін.

Зрозуміло, що для проведення такого обсягу роботи, має бути створений якийсь координаційний центр з відповідними повноваженнями. У противному разі все залишиться на рівні розмов.