Розподіл повноважень у відносинах «центр — регіони» (іспанський досвід)

УДК: 323.17 (460)

Розглянуто політико - правові особливості розподілу повноважень між автономними співтовариствами і центральним урядом Іспанії. Досліджено відмінності у повноваженнях різних автономних співтовариств Іспанії. Вивчено особливості існування асиметрії повноважень автономних співтовариств в Іспанії.

Ключові слова: розподіл повноважень, асиметрія повноважень, автономне співтовариство, Іспанія.

Рассмотрены політико - правове особенности распределения полномочий между автономними сообществами и центральным правительством Испании. Изучены отличия полномочий разных автономных сообществ Испании. Рассмотрены особенности существования асимметрии полномочий автономных сообществ в Испании.

Ключевые слова: распределение полномочий, асимметрия полномочий, автономное сообщество, Испания.

The paper is focused on the peculiarities of powers distribution between autonomous communities and central government in Spain. Differences in powers level of different Spanish autonomous communities are studied. Special attention is concentrated on the peculiarities of autonomous community's powers asymmetry existence.

Key words: distribution of powers, asymmetry of powers, autonomous community, Spain.

Розподіл компетенцій між центральним урядом і регіонами - одне з найважливіших питань територіального устрою держави, що визначає поділ політичної та адміністративної влади між різними територіальними одиницями. В ході складних процесів демократизації та децентралізації в Іспанії утворилася нова модель державного устрою Іспанії, що передбачає піднесення ролі регіонів на політичній арені. Посилення регіоналізму привело до корінного перерозподілу повноважень між центром і регіонами, в ході якого регіони здобули широкі повноваження та реальні механізми для активної політичної діяльності як у межах держави, так і на загальноєвропейському рівні.

Актуальність цього дослідження зумовлена тим, що розподіл повноважень між центром і регіонами в Іспанії має важливе значення для політичної стабільності та економічного прогресу в державі. Права регіонів завжди були визначальним питанням у складних відносинах між центром і регіонами: неодноразові спроби центральної влади ліквідувати особливі права регіонів та ігнорувати строкатість іспанського суспільства призводили до політичних катаклізмів. У цьому контексті регіоналізм в Іспанії набуває значення стабілізаційного чинника, а асиметрія повноважень автономних співтовариств відображає їхній відмінний вихідний суспільно - історичний статус та різні потреби у забезпеченні умов регіонального розвитку. Зважаючи на це, досягнення оптимального балансу між державою і автономними співтовариствами є важливим завданням іспанського суспільства.

Мета цього дослідження полягає у з'ясувані політико - правових особливостей розподілу

повноважень між автономними співтовариствами і центральним урядом Іспанії.

Завданням статті є дослідження відмінностей у повноваженнях різних автономних співтовариств Іспанії, виявлення чинників їхнього формування та особливостей існування у сучасних умовах. Розподіл повноважень між центральним урядом і регіонами в Іспанії активно висвітлюється у науковій літературі. Вагоме значення у цій галузі мають праці іспанських учених, серед яких найбільш відомим є Е. Айа, С. Ґінер, Х. Торнос, Т. Мас, Л. Морено. Значний внесок у розробку даного питання зробили такі зарубіжні дослідники, як М. Кітінґ, Дж. Коломер, Д. Конверсі, А. Срока. Серед російських дослідників у цьому напрямі працюють І. Бусигіна, Г. Волкова, І. Прохоренко, С. Хенкін. Асиметрія повноважень іспанських автономних співтовариств у вітчизняній науковій літературі досліджена мало. Найчастіше вона розглядається у контексті глобальних процесів європейської інтеграції, регіоналізації та демократизації як конкретний приклад (І. Зінько, Ю. Таран). Загалом, у науковій літературі зустрічаються різні підходи до класифікації компетенцій. Наприклад, іспанський дослідник А. Томас де Морал виокремлює шість типів компетенцій: компетенції виключні (абсолютні), компетен ції виключні (обмежені), компетенції спільні; компетенції конкурентні; компетенції у співпраці; невизначені компетенції [1, с. 351]. Е. Айа у своїх працях виокремлює лише чотири типи: виключні компетенції держави, спільні компетенції, конкурентні компетенції та виключні компетенції автономних співтовариств [2, с. 127]. На думку польської дослідниці А. Сроки найбільш повну типологію подає іспанський науковець Т. Мас, котрий розглядає два критерії: джерело компетенції (компетенції власні та компетенції позастатутні) та їхній зміст (виключні, конкурентні, спільні, невизначені) [3]. Розподіл компетенцій між центром і регіонами в Іспанії заснований на відмінностях між виключними та спільними компетенціями. Перші можуть бути як державними, так і такими, що належать до автономних співтовариств. Другі характеризуються різним рівнем розподілу, оскільки центр може диктувати законодавчі основи, що можуть бути юридично виконані автономними співтовариствами, або центральний уряд може видавати постанови, залишаючи їх реалізацію за автономними співтовариствами [4, c. 74]. Головна роль конституції Іспанії у цьому разі полягає в окресленні повноважень, що перебувають у виключній компетенції держави (ст. 149.1 конституції) та повноважень, що належать до автономних співтовариств (ст. 148.1). Автономні співтовариства можуть поступово розширювати свої повноваження в межах конституційних норм, а також через п'ять років після ухвалення статуту автономного співтовариства шляхом внесення змін до нього. Усі повноваження, що не внесені до статуту автономного співтовариства, залишаються у компетенції держави. З огляду на те, що конституція передбачає різні шляхи формування автономій, вже на самому початку відбувся розподіл автономних співтовариств за обсягом повноважень на дві групи: автономні співтовариства з повними повноваженнями та автономні співтовариства з обмеженими повноваженнями. У ході ухвалення автономних статутів та їхнього подальшого реформування перелік повноважень кожного автономного співтовариства формувався залежно від його потреб. В результаті склалася унікальна ситуація, коли, з одного боку, держава володіє різними повноваженнями на території різних автономних співтовариств, а з іншого боку, автономні співтовариства володіють різним обсягом повноважень [5]. Згадані вище процеси суттєво вплинули на розвиток іспанського регіоналізму та визначили одну з його найважливіших особливостей, а саме: асиметрію розподілу повноважень між автономними співтовариствами. Відмінність у розподілі повноважень простежується у багатьох сферах життя автономних співтовариств. Однак найбільш важливі відмінності можна звести до таких асиметрій повноважень: - асиметрія у сфері законодавства автономних співтовариств; - асиметрія у сфері фінансування автономних співтовариств; - асиметрія у сфері мовної політики автономних співтовариств; - інституційна асиметрія [3, с. 128]. Важливе значення для формування асиметрії

у сфері законодавства автономних співтовариств відіграє так зване форальне право, яке історично поширювалось в окремих областях Іспанії*. Виникнення форального права пов'язують з початком формування іспанської держави, а основні його положення сформувалися протягом ХV-ХVІІ ст. Фуерос регулювали найрізноманітніші сфери життя іспанських територій, зокрема оподаткування, місцеве самоврядування, соціальні права та інші [6]. Форальне право має складну історію застосування і у різні часи по - різному трактувалося центральною владою: від повної заборони до офіційного визнання. Впродовж багатьох століть фуерос глибоко вкоренився в іспанському суспільстві, а всі кількаразові спроби відмінити або ліквідувати фуерос наштовхувались на рішучий опір. У тексті Конституції Іспанії 1978 року зустрічаємо згадку про фуерос та можливість їх врахування у певних ситуаціях (ст. 149.1.8 конституції). Отже, у сучасній Іспанії цивільне право багатьох автономних співтовариств (Арагон, Балеарські острови, Країна Басків, Каталонія, Галісія, Наварра) передбачає наявність елементів давнього (форального) права, використання яких врегульоване в їхніх статутах. Окрім давнього права, що визнається Конституцією, деякі автономні співтовариства застосовують місцеві правничі традиції, що на відміну від давнього права, хоча і не згадуються в Конституції, проте зафіксовані в конкретних автономних статутах, зокрема: у статуті Астурії (ст. 16), Мурсії (ст. 8) та Естремадури (ст. 12) [3, с. 227]. Елементи форального права мали значний вплив на формування асиметрії іспанської держави автономій не лише у правовій, а ще й у фінансовій сфері. Зокрема, фінансування окремих автономних співтовариств ґрунтується на давніх принципах оподаткування. Загалом, основні положення щодо фінансування автономій визначаються Конституцією у ст. 156, 157 та 158, згідно з якими в основу покладено принципи координації та солідарності (ст. 156.1 та 158), залишаючи внутрішньому законодавству держави їхню конкретизацію (ст. 157.3). Окрім того, у ст. 157.1 чітко зазначені джерела фінансування:

- податки, що повністю або частково передаються державою, надбавки до державних податків та інші форми участі в податках держави;

- власні податки, спеціальні мита та внески;

- перекази від Міжтериторіального Компенсаційного Фонду та інші надходження від державного бюджету;

- прибутки від власного майна та доходів від операцій, що регулюються приватним правом;

- прибутки від кредитних операцій.

На практиці фінансування автономних співтовариств регулюється двома різними системами фінансування: спеціальною системою фінансування, що регулює відносини у Країні Басків та Наваррі, та загальною системою, що діє для решти автономних співтовариств. Загальна система оподаткування (rgimencomUn) ґрунтується на стягненні основних податків державою, яка субсидіює автономні співтовариства для виконання ними їхніх повноважень. Ця система регулюється угодою про фінансування автономних співтовариств (Ley Org nica de Finansciaci n de las Comunidades Aut nomas), яка була підписана 22 вересня 1980 року з подальшими поправками (останні зміни внесено 27 грудня 2001 року). Угода базується на таких принципах, як фінансова рівновага, фінансова автономія, ефективність, солідарність та ін. та передбачає значний вплив автономних співтовариств у перерозподілі фінансів. Спеціальна система оподаткування (regimenforal), навпаки, базується на стягненні податків автономними співтовариствами та асигнуванні державі визначеної квоти (cupo або aportacin). Внесок автономних співтовариств (cupo у Країні Басків та aportaci n у Наваррі) становить близько 11,1% від загальних надходжень та встановлюється спеціальними економічними угодами (concierto econ mico), що регулюють фінансову автономію [7]. Головна відмінність Країни Басків та Наварри від решти автономних співтовариств у сфері фінансування полягає в особливому принципі формування дохідної частини їхнього бюджету. Водночас, на думку іспанських дослідників, особливість фінансової системи Країни Басків виявляється у тому, що в ній, на відміну від Наварри та решти автономних співтовариств, функцію регулювання та стягнення податків виконують провінції (Алава, Гупускоа та Біская), а не власне співтовариства [5]. Особливий фіскально - економічний статус Канарських островів - це ще одна складова фінансової асиметрії в Іспанії. Цей статус прийнятий відповідно до рішення європейської комісії від 16 грудня 1997 року та передбачає наявність таких фіскальних та економічних інструментів як резерв для інвесторів на Канарських островах (передбачає податкові пільги для підприємств, що інвестують у розбудову інфраструктури), спеціальний реєстр майна (адміністративний реєстр, що має на меті стимулювання конкуренції за допомогою податкових пільг), канарський податок (особливий податок, подібний до податку на додану вартість), спеціальна зона Канарські острови (спеціальна

економічна зона, створена для стимулювання соціального та економічного розвитку острова) [3, с. 212-213]. Загалом, фінансова асиметрія автономних співтовариств, зокрема спеціальна фінансова система Країни Басків та Наварри, досить часто стає предметом політичних дебатів та критикується серед представників інших автономних співтовариств. На їхню думку, привілейований статус цих регіонів є несправедливим та потребує перегляду. У цьому контексті посилюються вимоги автономних співтовариств, зокрема Каталонії, щодо розширення фінансової автономії. Каталонія - одна з найрозвинутіших областей Іспанії, яка забезпечує значну частку надходжень до центрального бюджету. Зважаючи на те, що для Каталонії передбачена загальна система оподаткування, перерозподіл фінансових ресурсів відбувається не на користь Каталонії. Іншими словами, кошти, що виділяє центральний уряд для Каталонії, є значно меншими, ніж надходження від Каталонії. Тривалий час каталонські політики добиваються запровадження в Каталонії спеціальної системи оподаткування, подібної до Країни Басків, однак центральний уряд не підтримує такі ініціативи. У результаті складних переговорів було досягнуто компромісне рішення щодо фінансування Каталонії, що, з одного боку, передбачає значне розширення фінансової автономії Каталонії, а, з іншого боку, не дозволяє створення спеціальної системи оподаткування. Такий компроміс зафіксований у новому статуті Каталонії 2006 року, що передбачає перегляд перерозподілу багатьох важливих податків (наприклад, податок на додану вартість, податок з доходів фізичних осіб, різноманітні галузеві податки: на тютюнову та алкогольну продукцію, на видобування вуглеводнів та інші) на користь автономного співтовариства. Подібна система дозволяє Каталонії забезпечувати достатнє фінансування діяльності своїх органів влади, що значно послаблює напругу у відносинах між центром та автономним співтовариством [8]. Інша асиметрія, характерна для Іспанії, полягає у її культурному різноманітті. Одним із найважливіших питань у цій сфері є регулювання статусів мов на території Іспанії, оскільки, окрім кастильської мови (власне іспанської), яка має статус офіційної у всій державі (ст. 3 Конституції), понад чверть населення володіє іншою мовою. Лінгвістичний плюралізм поширений у 8 з 17 автономних співтовариствах: каталонською мовою розмовляють у Каталонії, Валенсії, на Балеарських островах та в Арагоні (де також використовують арагонську мову), баскською мовою користуються в Країні Басків та у Наваррі, галісійською - у Галіції, астурійською (балбі) - в Астурії. Офіційний статус другої офіційної мови на території конкретного автономного співтовариства закріплюється в його автономному статуті: положення про другу офіційну мову внесені до статутів шести автономних співтовариств (Каталонія, Валенсія, Балеарські острови, Галісія, Країна Басків та Наварра). Статут автономії містить положення щодо загального статусу другої мови та основні принципи мовної політики. Детальна політика у мовній сфері регулюється окремими законодавчих актами щодо мовної нормалізації, які ухвалюються кожним автономним співтовариством окремо. Наприклад, Закон «Про мовну нормалізацію в Каталонії» (Ley de Normalizaci n en Catalu a), Закон «Про нормалізацію використання Еускери» (Ley B sica de Normalizaci n del Uso del Euskera) та ін. Аналізуючи праці іспанських учених з мовної нормалізації, А. Срока виділяє спільні положення цієї політики для різних автономних співтовариств:

1. Надання власній мові офіційного статусу та використання її як символу цього автономного співтовариства.

2. Запровадження використання власної мови в адміністрації автономного співтовариства

і, як наслідок, обіймання адміністративних посад особами, що володіють двома мовами. Забезпечення можливості громадянам використовувати мову автономного співтовариства

в адміністрації.

3. Запровадження власних мов у навчальні програми навчальних закладів на основі таких

принципів: забезпечення знання державної мови на рівні обов'язкової школи, запровадженн мінімальних знань з власної мови на інших рівнях освіти, забезпечення можливості трактування власної мови як домінуючої в освіті.

4. Сприяння зростанню публікацій на власній мові, товарів на культурну тематику та розвиток регіональних засобів масової інформації.

5. Більшість законів, окрім каталонських та валенсійських, передбачають інституції, що відповідають за розвиток мови [3, с. 218].

Отже, в Іспанії передбачені сприятливі умови для співіснування кастильської мови з іншими регіональними мовами. Автономні співтовариства, де поширений лінгвістичний плюралізм, приділяють значну увагу популяризації як кастильської, так і власної регіональної мови серед населення та сприяють їхньому запровадженню у всіх сферах життя регіону. Проблема мовного різноманіття вирішується шляхом забезпечення рівних умов використання кастильської та регіональних мов та відмовою центрального уряду від будь - яких спроб мовної уніфікації. Досліджуючи інституційні асиметрії автономних співтовариств в Іспанії, варто зазначити те, що кожне автономне співтовариство має такі основні інститути самоврядування: парламент, голова автономії та уряд. При цьому кожне автономне співтовариство самостійно визначає організаційну структуру цих інститутів, починаючи від кількості депутатів аж до встановлення принципів та форм взаємовідносин між цими інститутами. У цьому контексті важливо згадати про існування в автономному співтоваристві Країна Басків т. зв. органів урядування та адміністрації історичних територій (Алава, Гіпускоа та Бізкая). Місцева влада кожної з цих провінцій складається з Ради (Diputaci n Foral) - виконавчого органу та законодавчого органу, який називається Juntas Generales. Розподіл компетенцій між провінціями, що входять до складу Країни Басків, та автономним співтовариством нагадує розподіл компетенцій між автономними співтовариствами та державою в тому сенсі, що провінції здійснюють виконавчі функції, а автономне співтовариство - законодавчі [7]. Каталонія, одне з найбільш активних автономних співтовариств, також має певні особливості в інституційній організації. Зокрема, разом з органами, які становлять політичну автономію Каталонії (парламент, президент і уряд), Статут автономного співтовариства передбачає функціонування ще трьох органів, основним завданням яких є контроль за правильністю та ефективністю діяльності органів місцевого самоврядування у різних сферах. Зокрема, у сфері захисту прав і суспільних свобод громадян діє Народний захисник (Sindic de Greuges), фінансові питання розглядає Суд з рахунків (Sindicatura de Comptes), контроль адекватності між законодавчими ініціативами, що перебувають на розгляді у парламенті, здійснюється спеціальною Консультативною радою [9]. Особливе місце у системі інститутів самоврядування Каталонії посідає голова (президент) автономного співтовариства. Насамперед, президент є головою каталонського уряду і координує його діяльність. З іншого боку, президент фактично очолює всю систему інститутів каталонського самоврядування і, таким чином, є верховним представником інституту каталонського самоврядування. Унікальність ролі президента доповнюється тим, що президент є постійним представником Іспанської держави в Каталонії і в цьому розумінні діє від імені короля Іспанії (зокрема, затверджує закони каталонського парламенту іменем короля) [10]. Наступна асиметрія інституційного характеру пов'язана з особливостями функціонування інституту поліції. В Іспанії існує два відомства, що володіють повноваженнями у сфері поліцейської діяльності: Національна поліція - громадянські сили, що діють в основному в містах, та Громадянська гвардія - поліцейські воєнізовані формування. Окрім того, у трьох автономних співтовариствах існує так звана автономна поліція (Ertzaintza в Країні Басків, Mossos d'Esquadra в Каталонії та Polic a Foral у Наваррі), що підпорядковується місцевим урядам та діє тільки на території відповідного автономного співтовариства [11]. Існування інституту автономної поліції - це важлива складова асиметрії іспанської держави автономій. Аналізуючи статути на предмет наявності автономної поліції, можна виокреми ти три групи регіонів: співтовариства, що мають власні поліцейські корпуси; співтовариства, в статутах яких передбачено можливість створення власної поліції; співтовариства, статути яких не передбачають створення автономної поліції. Кількість автономних співтовариств, які належать до другого типу, значно збільшилась в результаті ухвалення змін до автономних статутів (це право здобули Арагон, Астурія та Естремадура). Положення про автономну поліцію присутні в автономних статутах лише трьох співтовариств: Каталонії, Країни Басків та Наварри [3]. На думку російської дослідниці Е. Бондар, автономна поліція - ефективний орган, що вирішує завдання боротьби з тероризмом в автономних співтовариствах Іспанії. Її ефективність пояснюється тим, що вона діє з урахуванням місцевих умов та формується з осіб, що постійно проживають на території автономії. Автономна поліція володіє високим авторитетом серед населення, який забезпечується наданням їй окремих державних функцій загальнонаціональної поліції [12]. Варто наголосити на тому, що асиметрія повноважень автономних співтовариств спостерігається і в інших сферах. Зокрема, А. Срока вказує на існування асиметрії, що виникає внаслідок особливостей географічного розташування. У такому контексті дослідниця стверджує, що такі чинники, як острівне розташування, віддаленість від Іберійського півострова та територіальна фрагментація, суттєво відрізняють автономні співтовариства Канарські острови та Балеарські острови від інших автономних співтовариств Іспанії [3, с. 225-226]. Отже, сучасна іспанська держава автономій - це гнучка система, яка надає можливість регіонам досягнути такого рівня автономії, що відповідає її потребам, зберігаючи при цьому єдність іспанської нації. Така модель державного устрою значною мірою відповідає потребам іспанського суспільства у забезпеченні культурного різноманіття та викликам європейських інтеграційних процесів. Водночас існуюча асиметрія повноважень автономних співтовариств викликає пев ні сумніви щодо справедливості такого підходу, а в окремих політиків та науковців - побоювань ня стосовно можливої федералізації або дезінте грації Іспанії.

* Форальне право (від фуерос - ісп. fueros, порт. foraes - право, привілеї) - загальна збірка законів держав Піренейського півострова, що стосується всіх підданих держави, а також закони, що підтверджували права провінцій та муніципалітетів.