Трансформації парламентської республіки як парадигми взаємодії політичних інститутів

                Ігор Алєксєєнко, кандидат юридичних наук, завідувач кафедри цивільного та господарського права Дніпропетровського національного університету імені Олеся Гончара

УДК 321.01: 342.2

У даній статті досліджується поняття «парламентська республіка». Автор дає визначення того, якими є основні тенденції еволюції взаємодії політичних інститутів у рамках такої системи правління. До їх числа віднесені - посилення виконавчої влади за рахунок обмеження повноважень парламенту та конституційні новації, спрямовані на забезпечення стабільності уряду при збереженні основних рис парламентської системи.

Ключові слова: асамблейне правління, «прем'єрська система» «кабінетна система», раціоналізація парламентаризму. В данной статье исследуется понятие «парламентская республика».

Автор дает определение основных тенденций эволюции взаимодействия политических институтов в рамках такой системы правления. К их числу отнесены - усиление исполнительной власти за счет ограничения полномочий парламента и конституционные новации, направленные на обеспечение стабильности правительства при сохранении основных черт парламентской системы.

Ключевые слова: ассамблейное правление, «премьерская система» «кабинетная система», рационализация парламентаризма.

Within the framework of this article a concept «Parliamentary republic is probed». An author gives determination of basic tendencies of evolution of co"operation of political institutes within the framework of such system of rule. To their number taken is strengthening of executive power due to limitation of plenary powers of parliament and constitutional innovations the governments directed on providing of stability at the maintenances of basic lines of the parliamentary system.

Key words: assembly rule, the «premier system» is the «office system», rationalization of parliamentary.

Щодо постановки проблеми у загальному вигляді. Термін парламентська республіка є одним із хрестоматійних для політичних наук і однією із найбільш традиційних, класичних форм правління в політичній практиці. Відповідно вона є і достатньо дослідженою. Визначені основні риси парламентської республіки, її різновиди, сукупність її ознак, інституцій, що формують її. Детально досліджено досвід функціонування парламентських республік в окремих країнах. Щодо українських дослідників, то вони активно дискутують можливості встановлення парламентської республіки в нашій країні, можливі переваги та вади цієї форми правління, які можуть бути наслідком її впровадження в Україні. Оцінки при цьому є діаметрально протилежними, часто різкими і публіцистичними. Наприклад, Ігор Пукшин вважає, що «парламентська модель загрожує Україні» [1], Андрій Юсов висловлює своє ставлення до цієї форми правління вже в назві своєї статті - «Парламентський кондом для політичних гігантів» [2]. Розходяться політологи і в оцінці перспектив парламентської системи в Україні. Антоніна Колодій вважає, що «моделі державного правління з парламентським ухилом мало підходять для України і з політичних, і з історичних та культурних міркувань» [3]. Юрій Римаренко зазначає, що «ми іще не доросли до чистого парламентаризму» [4], натомість Андрій Єрмолаєв вважає, що «українська політична система схильна до парламентської моделі» [5], а Дмитро Видрін - що «в майбутньому ми побачимо в Україні чисто парламентську республіку» [6].

При цьому забувається, що парламентська форма правління не є якимось застиглим каноном. Під впливом політичної практики вона змінюється і трансформується, знаходячи відповіді на нові виклики сучасності. Відтак ми ставимо собі на меті в даній статті визначити основні тенденції змін, які відбуваються в зразках взаємодії політичних інститутів у рамках парламентської республіки, дослідити, як вирішується питання взаємодії таких інститутів, як парламент, уряд та президент.

Основний зміст статті. Використання терміна «форма правління» стосовно парламентської республіки видається не зовсім правильним. Зокрема, російські дослідники Н. Сахарова, С. Паречина та О. Зазнаєва вважають, що форма правління - це основа формування вищої державної влади в тій чи іншій політичній системі, яка буває виборною або спадковою. Більш коректно з точки зору наукової термінології, як пише Н. Сахаров, говорити про президентську, напівпрезидентську, парламентську системи правління, відрізняючи їх тим самим від форм правління; при цьому цілком прийнятним є традиційне трактування поняття «форма правління», яка може бути республіканською чи монархічною [7; с.3]. Подібну думку висловлює і С. Паречина, зазначаючи, що не варто змішувати поняття «форма правління» та «система правління», оскільки перше визначає виборні чи спадкові засади формування вищої державної влади, а друге - тип співвідношення повноважень і взаємовідносин між вищими виконавчими і законодавчими органами [8]. Тому в рамках даної статті зміст терміна «система правління» означатиме тип співвідношення прерогатив органів державної влади.

За парламентської системи правління верховна влада належить представницькому законодавчому органу (парламенту). Він володіє суверенітетом, який йому делегували виборці і, спираючись на нього, формує уряд, що є відповідальний перед ним. При цьому виключається втручання парламентаріїв (якщо вони одночасно не є міністрами) в оперативно - розпорядчу діяльність уряду, однак цілком можливою є нормотворчість уряду у сфері виключних законодавчих повноважень парламенту.

За парламентської системи правління президент переважно обирається парламентом (Естонія, Латвія, Молдова, Італія, Ізраїль, Угорщина, Чехія, Греція та інші). Хоча існують парламентські республіки, в яких президент обирається на загальних прямих виборах (Австрія, Ірландія, Португалія).

Особливою властивістю парламентських республік є те, що уряд, будучи залежним через процес свого формування і подальшого функціонування від законодавчого органу, має широкі можливості зовнішнього впливу на парламент, враховуючи можливість його дострокового розпуску. Парламент контролює діяльність уряду найчастіше шляхом голосувань довіри або недовіри, голосувань під час затвердження на посаду міністрів, затвердження державного бюджету та урядової доповіді про загальні напрямки діяльності кабінету міністрів на певний період часу. В інших випадках уряд не потребує додаткової згоди законодавчого органу на свої рішення, крім окремих компетенцій, які чітко регламентуються національними конституціями. Тобто уряд має значний рівень автономії у своїй діяльності.

Найбільш дієвим механізмом контролю за урядовою діяльністю у парламентських республіках є право парламенту на висловлення вотуму недовіри. Голосування вотуму недовіри відбувається у випадку втрати довіри парламенту до створеного ним уряду. У разі отримання більшості голосів з цього питання уряд змушений піти у відставку. Практика існування парламентських систем правління демонструє велику кількість різноманітних форм взаємодії владних інститутів, що в підсумку дало можливість визначити різновиди цієї системи.

Одну з найбільш відомих та авторитетних класифікацій парламентських систем правління запропонував Дж. Сарторі. Він виділяє три різновиди парламентських систем: прем'єрська (або кабінетна) система англійського типу, при якій виконавча влада значно домінує над парламентом; «помірковану» (middle - of - the - way) формулу партійноконтрольованого парламентаризму; асамблейне правління французького типу (часів Третьої і Четвертої республік), при якому, за словами Сарторі, «управління практично неможливе»; [9; с. 101]. Щоправда щодо останнього, то автором поняття «асамблейне правління» слід усе ж вважати Д. Верні [10; c. 39-57, 75-77]. Запропоноване ним «асамблейне» чи «конвентне» правління відрізнялося як від президентської, так і від парламентської систем правління, хоча й було ближчим до останнього. Необхідність введення цього поняття для Верні була зумовлена тим, що він вважав прототипом парламентського режиму Вестмінстерську систему і змушений був ввести додаткове поняття для означення всіх випадків, що суттєво відрізнялися від цієї системи. За Вестмінстерською парламентською моделлю прем'єр - міністр, який є політичним главою виконавчої влади, є також головою партії більшості в Палаті Общин парламенту. Він формує уряд з числа членів партії більшості в парламенті, який несе колективну відповідальність перед Палатою Общин. Поки зберігається більшість у парламенті, прем'єр - міністр може розраховувати на ухвалення всіх законопроектів, запропонованих його прихильниками, без внесення яких - небудь змін з боку опозиції. Прем'єр - міністр несе відповідальність перед парламентом і повинен зберігати підтримку правлячої партії. Варіанти Вестмінстерської парламентської системи використовуються у багатьох країнах, у тому числі у Канаді, Греції, Ірландії. Проте для Сарторі подібна система не протилежність, а один із різновидів парламентської системи

правління.

Подібно до Сарторі виділяє три основні типи парламентських систем і А. Сайрофф. Порівняння 32 - х розвинених демократій за період після Другої світової війни дотепер дало йому можливість запропонувати свій варіант їх класифікації [11]. Сайрофф у рамках свого дослідження використав широкий набір змінних, за якими здійснювалося вимірювання. Він використовував факторний аналіз. Один чинник - це домінування виконавчої влади над парламентом. Інший чинник - так званий «спаяний» (fused) парламентський режим - демонструє, наскільки об'єднані або роз'єднані функції асамблеї і уряду. В результаті Сайроффом було виявлено три кластери парламентських систем (по суті, три різновиди): 1) система домінування кабінету; 2) поляризована система з центральною роллю фрагментованого парламенту; 3) система «спільної дифузії влади парламенту і кабінету в процесі ухвалення рішень при працюючому парламенті» [11; с.445, 459], тобто, простіше кажучи, йдеться про збалансовану владу з використанням погоджувальних процедур і кооперативної стратегії політики.

На його думку, система домінування кабінету існувала в Австралії в 1946-1982 рр., 1983-1995 рр. і з 1996 р.; у Великобританії - з 1945 р.; Греції - з 1974 р.; Канаді - з 1945 р.; Новій Зеландії - з 1946 р. та ін.; поляризована система з центральною роллю фрагментованого парламенту була притаманна Ізраїлю в 1949-1995 рр.; Ісландії - в 1991 р.; Італії - в 1948-1970 рр. і з 1971 р. та ін.; система «спільної дифузії влади парламенту і кабінету в процесі ухвалення рішень при працюючому парламенті» - Німеччині з 1949 р.; Нідерландам - з 1946 р.; Норвегії - з 1945 р.; Швеції - в 1948-1969 рр. і з 1970 р. [11; с.445, 459].

Стосовно Великобританії Сарторі використовує поняття «прем'єрська система», а за Сайроффом це «кабінетна система». Подібне твердження може бути заперечене, оскільки у Великобританії розвиток умов, що змінилися, і постійно зростаючих завдань держави майже автоматично йде в напрямі від правління кабінету (Cabinetgovernment) до правління прем'єрміністра (Prime - ministerial - government). Наприклад, Р. Гроссман вважає, що поняття «кабінетне правління» стає міфом у Великобританії внаслідок того, що вдатний прем'єр - міністр вдало контролює партію, парламент та бюрократію: «кращий опис справжньої системи контролю - це те, що вона є не кабінетним правлінням, а прем'єр - міністерським правлінням» [12; с. 29-30]. Значення кабінетного правління останнім часом дійсно дещо знизилося внаслідок ряду обставин, зокрема, практики ухвалення рішень поза засіданнями кабінету, наприклад, кабінетними комітетами (що діють у рамках кабінетної системи) або використанням неофіційних структур, що відбрунькувалися від традиційної структури кабінету. До останніх належать міністерські блоки або неформальне групування міністрів довкола фігури прем'єр - міністра.

Такий розвиток подій дійсно наводить на думку про те, що у Великобританії система кабінетного правління поступається місцем правлінню прем'єрміністра. Втім, припущення про кризу кабінетного правління поділяють не всі. Схильність до прояву особистої ініціативи або до роботи над основними питаннями політики в команді спільно з кабінетом міністрів визначається індивідуальними особливостями, характером і стилем роботи кожного конкретного прем'єр - міністра.

Главам виконавчої влади слід уникати надмірної залежності від своїх колег, членів кабінету, оскільки можливі відставки здатні підірвати позиції самого прем'єрміністра. Крім того, кабінет виконує важливі функції, надаючи провідним членам уряду можливість бути в курсі ключових політичних питань, формуючи в суспільній свідомості образ згуртованого уряду, що колективно приймає важливі для країни рішення.

Прем'єрська (за Сарторі) система, як уже було сказано, отримала своє якнайповніше втілення у Великобританії. У такій системі прем'єр - міністр очолює не лише уряд і всю систему виконавчої влади, але і повністю контролює ухвалення рішень нижньою палатою парламенту, оскільки має там найчисленнішу фракцію. Колегіальний характер діяльності кабінету замінюється пануванням прем'єра. Формуванню прем'єрської системи сприяють такі чинники, як проведення виборів за мажоритарною системою, двопартійна система і жорстка партійна дисципліна [9; с.104].

У рамках прем'єрської системи Сарторі виділяє «сильний» (Великобританія) і «слабкий» види (так звана «канцлерська демократія» ФРН). Федеральний канцлер ФРН є єдиним членом кабінету, що обирається парламентом, і лише він один відповідає перед ним. Ця відповідальність може виявитися у «конструктивному вотумі недовіри». Цей пункт був свідомо включений до Основного Закону на противагу Веймарській Конституції. Це повинно протидіяти тому, щоб опозиційні групи, які одностайні лише у відхиленні уряду, але не щодо альтернативної програми, не могли скинути уряд. Більш того, бундестаг, який хоче висловити недовіру канцлеру, має водночас усунути канцлера з допомогою конструктивного вотуму недовіри. Цей випадок являє собою дещо спрощену, пом'якшену версію прем'єрського правління внаслідок того, що: а) існує конструктивний вотум недовір'я; б) парламент призначає лише канцлера, а не весь склад уряду, як це зазвичай буває в парламентських системах [9; с.107].

Протилежністю прем'єрської системи є асамблейне правління, яке характеризується такими рисами: кабінет не здійснює керівництво легіслатурою; влада не об'єднана, а розсіяна і атомізована; партійна дисципліна не існує взагалі або слабка; прем'єрміністри і їхні кабінети не можуть діяти швидко і рішуче; коаліції рідко долають розбіжності, що виникають, і їх підтримка з боку легіслатури завжди невизначена; уряди ніколи не можуть діяти окремо від парламенту [9; с.107].

Таким чином, асамблейне правління відрізняється перебільшеною роллю парламенту і зниженням реальної ролі кабінету. Підсумком такої системи є часті урядові кризи і відставки, що заважають ефективному функціонуванню всієї державної машини. Так, у Франції періоду Четвертої республіки за 12 років змінилося 25 урядів. У неявному вигляді, пише Ж. Л. Шабо, до асамблейного режиму тяжіють усі французькі республіки, аж до 1958 р., через укорінену з часів Революції 1789 р. ідеї: новий режим, народжений революцією, повинен мати своїм центром законодавчі збори, бо саме вони протистояли виконавчому апарату абсолютної монархії [13; с. 163]. Тенденцією історичного розвитку Франції, продовжує Шабо, є прагнення повернутися до всевладдя палати, вибраної народом. Але через загрозу падіння асамблейний режим у підсумку «кожного разу приводить до легітимації своєї протилежності - персоналізованої, якщо не особистої, влади військового діяча», якому доручалося завдання порятунку Республіки [13; с.163]. Реакцією на асамблейне правління стала така модифікація парламентського режиму, як «раціоналізований парламентаризм». Концепція «раціоналізованого парламентаризму» була прийнята низкою країн Західної Європи після Другої світової війни з метою подолання всевладдя парламенту, що існувало раніше, урядової нестабільності, впорядкування системи політичних партій [14; с. 506]. «Раціоналізований парламентаризм» - це сукупність конституційних прийомів і процедур, спрямованих на заохочення стабільності уряду при збереженні основних рис парламентської системи, включаючи законодавчий контроль за урядовою політикою. Риси цього поняття можна побачити в системі відповідальності кабінету, в процедурі формування кабінету (інвеститурі) і спробах уникнути спонтанного розпуску парламенту. Він характеризується

усуненням автоматичної постановки питання про довіру при інтерпеляції або відхиленні більшості із запропонованих урядом законопроектів. Збільшується число депутатів, необхідне для постановки питання про довіру (до 1/5), а також термін (від 3 до 7 днів) між внесенням питання про довіру і початком дебатів по ньому. Для вираження недовір'я необхідна абсолютна (а не відносна) більшість членів парламенту. Затребуваний урядом вотум довіри, навпаки, голосується прискорено і вимагає простої більшості. Одним із найдієвіших прийомів «раціоналізованого парламентаризму» є так званий конструктивний вотум. При «раціоналізованому парламентаризмі» уряд, якому виражено недовір'я, якщо він не бажає йти у відставку, може розпустити парламент. Своє класичне втілення доктрина «раціоналізованого парламентаризму» знайшла в Конституції Франції 1958 р.

Третім різновидом парламентської системи є збалансований режим (у Сарторі - поміркований), при якому немає домінування ні виконавчої влади, ні парламенту. Коаліційні уряди тут створюються тижнями в результаті напружених переговорів між різними сторонами, і, будучи сформованими, кабінети існують досить довго.

Висновки. Підсумовуючи результати виконаної роботи, можемо зазначити, що головними тенденціями в розвитку парламентської системи правління як парадигми взаємодії політичних інститутів є: 1) посилення виконавчої влади за рахунок обмеження повноважень парламенту, яке отримало назву тенденції переходу «від парламентаризму до міністеріалізму» та 2) подальшого переходу до «раціоналізованого парламентаризму». Конституційне підтвердження першої тенденції обумовлює порушення принципу поділу влади і простежується в конституціях Франції, Німеччини, Росії, деяких інших країн. Про конкретні прояви даної тенденції свідчать норми конституцій, які встановлюють делеговане законодавство, конструктивний вотум тощо.

«Раціоналізований парламентаризм» знаходить свій прояв у конституційних новаціях, спрямованих на забезпечення стабільності уряду при збереженні основних рис парламентської системи.

У підсумку «раціоналізація» парламентаризму виявляється в трьох аспектах: 1) створення складнішої процедури вотуму недовір'я уряду для забезпечення його стабільності; 2) контроль уряду за «порядком денним» парламенту, тобто нав'язування законодавчій асамблеї урядових законопроектів; 3) введення обмежень на право окремих депутатів вносити свої законопроекти на розгляд парламенту [11; с. 448].

Зокрема, парламенти можуть ухвалювати рамкові закони і «вичерпні» закони не з усіх питань, а лише за переліченими в конституції; за решти питань нормативні акти, що мають силу закону, приймають найвищі органи виконавчої влади [15; с. 141].

Помітним є те, що при аналізі політичної практики країн з парламентськими системами правління дослідники все частіше розглядають представницький орган не як самостійний вищий державний орган, а, по суті, як установу при уряді, як одне з агентств, що забезпечує можливості функціонування самого уряду. Водночас парламент проголошується ними дорадчим органом, головне завдання якого полягає лише в обговоренні дій виконавчої влади і насамперед уряду, а не в прийнятті політичних, державних рішень. На думку таких авторів, основною функцією парламенту у відповідних країнах є не законотворчість, а оцінювання й критика діяльності уряду. Характерним є й те, що традиційна формула «парламентське правління», яка нерідко використовується для позначення парламентарних форм правління, здебільшого поступається своїм місцем таким формулам, як «правління кабінету (уряду)», «правління прем'єр - міністра» тощо [16].