Проблеми та перспективи функціонування місцевих органів виконавчої влади

               Василь Куйбіда, доктор наук з державного управління, професор кафедри суспільно - політичних наук, глобалістики та соціальних комунікацій Університету «Україна»

УДК 342

У статті автор аналізує сучасний стан і характер проблем функціонування місцевої виконавчої влади та розглядає можливі шляхи підвищення її ефективності.

Ключові слова: виконавча влада, законодавство України, ефективність.

В статье автор анализирует современное состояние и характер проблем функционирования местной исполнительной власти и рассматривает возможные варианты улучшения её эффективности.

Ключевые слова: исполнительная власть, законодательство Украины, эффективность.

In the real article an author analyses the modern state and character of problems of executive localauthority and examines the possible ways of increase of her efficiency.

Key words: executive power, laws of Ukraine, efficiency.

Згідно із чинним законодавством, виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцеві державні адміністрації (далі: МДА) є місцевими органами виконавчої влади та входять до системи органів виконавчої влади.

Дуалізм правового статусу місцевої державної адміністрації обумовлюється не лише її місцем у системі органів публічної влади та механізмом взаємодії з іншими суб'єктами конституційно - правових, адміністративно_правових відносин, але й обсягом та порядком набуття повноважень. У межах, визначених Конституцією України та Законом «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація здійснює виконавчу владу на підвідомчій території відповідної адміністративно - територіальної одиниці. Крім того, районні та обласні ради можуть делегувати свої повноваження відповідній МДА.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно - територіальної одиниці забезпечують:

- виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

- законність і правопорядок, додержання прав та свобод громадян;

- виконання державних і регіональних програм соціально - економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно - культурного розвитку;

- підготовку та виконання відповідних бюджетів;

- звіт про виконання відповідних бюджетів і програм; - взаємодію з органами місцевого самоврядування;

- реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень [3].

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами. Вони розташовані відповідно в обласних і районних центрах, містах Києві та Севастополі. Правовий статус місцевих державних адміністрацій установлюється Конституцією України та законами України. Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим - також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Приблизні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Премєр - міністра України на строк повноважень Президента України. Президент України може доручити Прем'єр - міністру України внести подання про призначення головою місцевої державної адміністрації іншої кандидатури. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій Прем'єр - міністру України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура.

Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту призначення.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі порушення ними Конституції України, втрати громадянства України чи набуття подвійного громадянства, визнання судом недієздатним, набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених законодавством, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної районної, обласної ради, а також подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням. Повноваження голів місцевих державних адміністрацій також можуть бути припинені Президентом України у разі прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації чи з ініціативи самого Президента України, подання Прем'єр - міністра України з підстав, передбачених законодавством про державну службу, висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної районної, обласної ради. У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

Перший заступник та заступники голови обласної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою обласної державної адміністрації за погодженням із Кабінетом Міністрів України. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації.

Перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їхнього призначення.

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних державних адміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Запровадження у 2006 р. в Україні політичної реформи, як і її відміна у 2010 році, кардинально не змінили формат системи управління регіональним і місцевим розвитком, розподіл повноважень та відповідальності за розвиток територій. Головною проблемою публічної адміністрації в Україні на місцевому рівні залишається те, що місцеві органи виконавчої влади не забезпечують надання громадянам якісних публічних послуг.

До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повноваження яких поширюються на територію певної адміністративно - територіальної одиниці (області, міста (Київ, Севастополь), району). Крім виконання завдань загального управління на визначеній території, вони здійснюють функції одних центральних органів виконавчої влади та координацію діяльності інших. В Україні до них належать місцеві державні адміністрації, територіальні підрозділи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів.

Відповідно до Конституції і законів України, голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні як перед Президентом України, так і перед Кабінетом Міністрів України. Крім того, вони є підзвітними та підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації в межах визначених Законом України «Про місцеві державні адміністрації» [3] повноважень, здійснюючи виконавчу владу на території відповідних адміністративно - територіальних одиниць (областей та районів), також, у зв'язку з відсутністю у відповідних рад власних виконавчих органів, реалізують повноваження останніх, делеговані їм Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» [2]. У частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам. Тому в разі потреби обласна чи районна рада вправі висловити голові відповідної місцевої державної адміністрації недовіру, на підставі чого Президент України має прийняти рішення і дати обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку такого голови.

Загальні і галузеві, а також делеговані відповідними радами повноваження, покладені на місцеві державні адміністрації, охоплюють фактично всі аспекти місцевого життя. Але при цьому система їх підпорядкування і підзвітності вибудувана таким чином, що в своїй діяльності вони мають керуватися не стільки спільними інтересами територіальних громад сіл, селищ і міст, які перебувають на території відповідного району чи області, скільки розпорядчими документами і вказівками органів виконавчої влади вищого рівня, які часом можуть суперечити місцевим інтересам.

Окремі визначені законодавством функції виконавчої влади на місцях також здійснюють місцеві (територіальні) підрозділи (органи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, урядових органів. Вони працюють у безпосередньому зв'язку з місцевими державними адміністраціями, особливістю яких, як уже зазначалося, є те, що в них певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. Зокрема, повноваження спеціальної компетенції, які власне і визначають коло завдань, що їх виконують територіальні підрозділи центральної виконавчої влади, здійснюють структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, до відання яких віднесені питання галузевого чи функціонального управління на відповідній території (наприклад: управління охорони здоров'я, фінансове управління, управління освіти, тощо).

З огляду на це, серед місцевих органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади виділяються органи двох типів:

- підпорядковані лише міністерствам чи іншим центральним органам виконавчої влади, але які мають певні зв'язки з місцевими державними адміністраціями;

- підпорядковані голові відповідної державної адміністрації, які водночас мають ураховувати вимоги реалізації завдань відповідного міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади.

Кожен із зазначених типів місцевих органів має окремий характер відносин з іншими органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також порядок призначення керівників. Також треба враховувати, що деякі місцеві підрозділи центральних органів виконавчої влади, зокрема митниці або Служби безпеки України, не підпорядковуються ні місцевим державним адміністраціям, ні органам місцевого самоврядування.

До загальних причин незадовільного стану управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади належать:

- відсутність відповідної потребам держави нормативно - правової бази діяльності місцевих органів виконавчої влади та вкрай неефективне використання існуючої;

- неефективна система взаємодії місцевих державних адміністрацій з центральними органами виконавчої влади;

- неефективна система взаємодії органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях, слабкість районного рівня місцевих державних адміністрацій;

- недостатній рівень аналізу та прогнозування результатів управлінських рішень на суспільство місцевими органами влади;

- недосконала система державної служби взагалі;

- незабезпеченість паритетних засад у відносинах особи з місцевими органами виконавчої влади;

- низька ефективність суспільних реформ, зокрема у сферах формування ринкових механізмів, фінансово - кредитної та податкової систем, а також соціального захисту, що призвело до зрощування влади з бізнесом, зростання тіньової економіки та корупції;

- недостатнє використання в діяльності органів виконавчої влади принципів відкритості і прозорості та механізмів електронного урядування.

На законодавчому рівні закладено ряд конфліктів між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Так, місцеві державні адміністрації, з одного боку, формуються згори, а з іншого виконують делеговані законом функції виконавчих органів відповідних рад. При цьому районні та обласні ради наділені безумовним правом висловлювати недовіру головам відповідних місцевих державних адміністрацій, що тягне за собою їх відставку. Голови ж місцевих державних адміністрацій не наділені безпосередніми правовими важелями контролю за діяльністю відповідних рад, впливу на них, навіть у випадку прийняття останніми рішень, що суперечать законодавству.

На практиці конституційно - правовий статус голів місцевих державних адміністрацій набуває серйозної невизначеності, а різниця між юридичним статусом та фактичним іноді провокує серйозні правові конфлікти. Разом з тим суттєво ускладнюється механізм реалізації визначених Конституцією та Законами України їх повноважень, унеможливлюється стан неупередженої, професійної діяльності, ускладнюється механізм взаємодії з органами місцевого самоврядування (з радами, які сформовані за змішаною системою).

До того ж, чинне законодавство України не містить чітко визначеного переліку підстав висловлення недовіри голові відповідної МДА обласною та районною радами. Це створює поживний грунт для прийняття волюнтаристських (силових) рішень представницькими органами місцевого самоврядування щодо місцевої державної адміністрації та, як наслідок, необґрунтованої «гнучкості» голів МДА.

Конфронтація на рівні «районна (обласна) рада - районна (обласна) державна адміністрація» нерідко має чітко виражений політичний характер. Особливо це спостерігається у тих випадках, коли більшість представницького органу сформована із осіб, які є членами політичної партії (партій), що перебувають в опозиції до парламентської більшості чи Президента України.

Випадки зловживання правом, порушення Конституції та Законів України органами місцевого самоврядування набувають системного характеру. Після дострокового припинення повноваження представницького органу - ради - виникає проблема наступного порядку призначення виборів, адже сьогоднішній механізм призначення дострокових (позачергових) виборів місцевих рад Верховною Радою України є не ефективним.

Органи виконавчої влади (уряд, міністерства, а тим більше МДА) фактично не володіють ефективними інструментами впливу на діяльність органів місцевого самоврядування. При цьому не районні чи обласні ради, а місцеві державні адміністрації, формування яких залежить від центральної влади, не лише представляють інтереси регіонів у державі, а є її стрижнем, оскільки згідно із законодавством виконують більшість функцій публічного управління (публічної адміністрації).

Особливої уваги заслуговує територія, в межах якої здійснюються повноваження органами місцевого самоврядування сіл, селищ та міст. Як правило, ця територія окреслюється межами населених пунктів. В окремих випадках - межами забудови, якщо вони не винесені в натуру на місцевості. Вся інша територія між населеними пунктами перебуває під юрисдикцією районних державних адміністрацій. Проте такий стан речей не є перешкодою до дублювання повноважень. Дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування сьогодні є не лише звичною місцевою практикою, але однією із серйозних загроз для сучасного державного управління. Для того, щоб переконатися у цьому, достатньо порівняти повноваження місцевих державних адміністрацій відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 13, 17-27) та повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, визначені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 27-41). Ця проблема потребує якнайшвидшого вирішення.

Існує проблема взаємовідносин між місцевими органами виконавчої влади та центральними органами виконавчої влади (далі: ЦОВВ). У першу чергу, це стосується механізму взаємодії голів місцевих державних адміністрацій з Кабінетом Міністрів України. Конституція України містить ряд спірних положень, які на практиці породжують конституційно - правові конфлікти. Це сприяє розвитку дуалізму конституційно - правового статусу голови місцевої державної адміністрації. Зокрема, «голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України» (част. 4 ст. 118 Конституції) або «голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (част. 5 ст. 118 Конституції) [1].

Відповідно до Конституції України, забезпечення реалізації внутрішньої політики держави покладено на Кабінет Міністрів України (стаття 116). Водночас голови місцевих державних не відповідальні перед Кабінетом Міністрів, а лише підзвітні та підконтрольні йому (част. 5 статті 118). Та й спосіб призначення на посаду голови МДА передбачає активну роль Президента, а не уряду. У період, коли діяла політична реформа, це призводило до того, що під час політичних конфліктів на рівні «Глава держави - Уряд» такий механізм призначення не лише негативно позначався на авторитеті державної влади загалом, але й робив неефективною державну, зокрема державну регіональну політику. Прикладом того може бути заборона головам державних адміністрації виїзду за межі відповідної області без дозволу голови Секретаріату Президента України.

Слід відмітити також неефективну організацію взаємодії між місцевими державними адміністраціями різних рівнів. Районний рівень є достатньо слабким для проведення ефективної державної політики. Крім того, контрольні функції РДА обмежені лише містами районного значення, селами, селищами. Щодо міст обласного значення, то передбачена Конституцією контрольна функція місцевих державних адміністрацій практично не застосовується ні з боку обласної державної адміністрації (далі: ОДА), ні з боку районної державної адміністрації (далі: РДА). Механізми такого контролю законом поки що не передбачені.

З іншого боку, ОДА часто слугує поштовою скринькою, посередником між ЦОВВ та РДА при виконанні більшості завдань уряду. При цьому районні державні адміністрації здебільшого не мають відповідних ресурсів для виконання таких завдань, у першу чергу, кадрових, у той час, як ОДА через віддаленість від територій не мають можливості для ефективної реалізації державної політики.

Місцеві державні адміністрації покликані забезпечувати єдність проведення державної політики на всій території держави. Але донедавна дієвих механізмів узгодження рішень центральних і місцевих органів державної влади, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, не існувало. Проекти подібних рішень на центральному рівні та на рівні місцевих державних адміністрацій часто не узгоджувалися або й не обговорювалися ні з національними асоціаціями органів місцевого самоврядування, ні з органами місцевого самоврядування відповідної території. Тепер такі механізми передбачено Законом України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» [5].

Децентралізації публічного управління не сприяють також чинна централізована модель формування доходів місцевих бюджетів та відсутність у місцевих органів виконавчої влади повноважень щодо прийняття податкових та бюджетних рішень, низький рівень фіскальної автономії органів місцевої влади, зниження питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни, незначна частка власних дохідних джерел. У свою чергу, діючий механізм делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям знижує ефективність використання коштів місцевих органів влади щодо регулювання місцевого розвитку та обсягу фінансових ресурсів, що знижує ефективність бюджетної політики. Наявність значних бюджетних дотацій з центру до місцевих бюджетів знижує надійність і достовірність середньо- та довгострокового прогнозування місцевого розвитку відповідними місцевими органами виконавчої влади.

Проблемою для місцевих органів виконавчої влади залишається нераціональність існуючої на сьогодні мережі бюджетних установ, її невідповідність сучасним потребам суспільства. Так, не вистачає приміщень для розміщення певних органів чи установ, що ведуть прийом громадян та надають їм ті чи інші публічні послуги. Одночасно інші бюджетні установи здають свої приміщення в оренду комерційним структурам або продовжують без потреби утримувати приміщення, що не використовуються, обтяжуючи місцевий чи Державний бюджети.

Оптимізувати мережу бюджетних установ заважають, у першу чергу, законодавчі перепони. Так, потребують перегляду критерії визначення мінімальної мережі медичних та соціальних закладів. Сьогодні, наприклад, у районному центрі нерідко існують міський і районний пологові будинки, а сумарна кількість народжень у місті та районі не завантажує навіть одного з них і наполовину. У той же час, згідно з частиною третьою статті 49 Конституції України, існуюча мережа закладів охорони здоров'я не може бути скорочена. З іншого боку, відсутність стандартів публічних послуг та методології визначення їх вартості не дає можливості місцевим органам виконавчої влади ефективно здійснювати свою управлінську діяльність.

Значна кількість адміністративних та соціальних послуг, зокрема у сфері освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, не є стандартизованими або надаються за стандартами, що були розроблені за радянських часів.

Відсутність відповідних стандартів надання публічних послуг не дозволяє правильно встановити вартість однієї послуги, що має гарантовано надаватися громадянину, який її потребує. Відсутність методології визначення вартості послуг, що мають надаватися населенню, у свою чергу призводить до значних викривлень при плануванні відповідних трансфертів Державного бюджету та видатків місцевих бюджетів. Отже, без подальшого розроблення стандартів надання всіх видів публічних послуг та методології визначення їх вартості планування видатків бюджетів буде і надалі базуватися на необ'єктивних показниках минулих років, а використання ресурсів місцевими органами виконавчої влади здійснюватиметься без урахування ефективності та результативності таких витрат та не забезпечуватиме бажаної якості послуг, що надаються. Однак, слід зауважити, що причинами низької якості адміністративних послуг, зверхнього ставлення чиновників до громадян, тяганини і свавілля є також віднесеність більшості адміністративних послуг (всупереч принципу субсидіарності) до компетенції органів виконавчої влади, працівники яких не відчувають своєї підзвітності та підконтрольності місцевій громаді і на яких не можуть ефективно впливати органи місцевого самоврядування.

Значним блоком проблем у функціонуванні місцевих органів виконавчої влади залишаються непослідовність кадрової політики, високий ступінь її політизації, відсутність професійного підходу до добору кадрів. Це проявляється через:

- недосконалість чинного законодавства у сфері державної служби. Закон України «Про державну службу» в його чинній редакції не внормовує належним чином ефективний добір, забезпечення соціального і матеріального статусу та правового захисту державних службовців, передусім - на місцевому рівні; [4]

- високий рівень централізації управління в Україні. Посадові особи органів місцевого самоврядування та службовці місцевих державних адміністрацій сьогодні становлять лише близько 52 % загальної чисельності працівників, зайнятих у сфері державного управління. Чисельність апарату центральних органів влади та, відповідно, адміністративні витрати на їх утримання є необґрунтовано великими;

- протиріччя у чинному законодавстві щодо процедур призначення та звільнення керівників органів місцевої влади. Визначений чинним Законом України «Про місцеві державні адміністрації» механізм кадрових призначень за поданням різних органів влади спричинює подвійне підпорядкування, руйнування вертикалі виконавчої влади;

- непрозорість і суперечливість добору кандидатів на посади голів місцевих державних адміністрацій та їхніх заступників. Протягом 2006-2008 років 95% посадових осіб за поданням Кабінету Міністрів України призначено не з кадрового резерву. Це спричинює затримки у призначенні, зниження професійності кадрового складу керівників місцевих державних адміністрацій;

- надмірна політизація діяльності керівників місцевих державних адміністрацій, поширення практики використання в цій сфері квотних принципів і суб'єктивних підходів призводить до депрофесіоналізації державної служби на регіональному та місцевому рівнях. Так, з призначених у 2007-2008 рр. голів і заступників голів районних державних адміністрацій та керівників апарату обласних державних адміністрацій у середньому близько 15 % не мали попереднього досвіду роботи на керівних посадах у державному управлінні, а 15 % голів районних державних адміністрацій взагалі не мали жодного досвіду управлінської роботи. Частка осіб з вищою освітою серед службовців районних державних адміністрацій не перевищує 80 %;

- незадовільний рівень оплати праці державних службовців місцевих органів влади. Сьогодні оплата праці державних службовців фактично не пов'язана з рівнем їхньої кваліфікації, освітою та професійною підготовкою, складністю завдань, що виконуються. Середньомісячна заробітна плата службовців районних державних адміністрацій в Україні лише на 8 % перевищує середню заробітну плату в країні;

- значна плинність кадрів, особливо серед молодих службовців. Середній вік державних службовців, працівників МДА становить близько 37,5 років;

 - недосконалість існуючої системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації спеціалістів у сфері державного управління та місцевого самоврядування. Щороку протягом 2006-2008 років кваліфікацію підвищували близько 20 % службовців районних державних адміністрацій. Такий цикл повного кваліфікаційного оновлення, який триває від 5 до 7 років, не дає змоги вчасно реагувати на нові виклики та не сприяє впровадженню інноваційних технологій управління у практику діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Отже, найбільш актуальними проблемами функціонування місцевих органів виконавчої влади є:

- наявність суперечностей у положеннях Конституції України, що визначають територіальну основу, організаційну систему, компетенцію органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

- відсутність чіткого розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, надмірний рівень централізації управління в Україні;

- нечітка визначеність як завдань місцевої влади, так і її складових підсистем та елементів;

- нечітко визначена і така, що допускає дублювання, компетенція місцевих органів влади;

- нераціональний розподіл обсягів матеріально - фінансових ресурсів між елементами системи місцевої влади, необхідних для належної реалізації закріпленої за ними компетенції, неправильний механізм розподілу;

- діючий механізм делегування місцевими радами повноважень місцевим державним адміністраціям; - протиріччя у чинному законодавстві щодо процедур призначення та звільнення керівників органів місцевої влади, надмірна політизація їх діяльності;

- неефективна система державної служби, недосконалість системи та низький рівень оплати праці в органах місцевого самоврядування; - непрозорість діяльності органів виконавчої влади;

- відсутність стандартів публічних послуг та методології визначення їх вартості; - нераціональна мережа бюджетних установ, що не відповідає сучасним потребам суспільства;

- нераціональний адміністративно - територіальний устрій держави;

- неврегульованість відносин між місцевими органами влади та громадянами відповідно до сучасної парадигми управління;

- незабезпечення належного судового, парламентсько - представницького контролю за діяльністю місцевої влади [14].

В умовах продовження світової фінансової кризи подальша надмірна концентрація повноважень в органах виконавчої влади та відсутність мотивації органів місцевого самоврядування у місцевому розвитку є неприпустимими і мають бути подолані.

Проведенню реформи публічної влади (як державної, так і місцевого самоврядування) на місцях має передувати створення відповідної сучасним вимогам територіальної основи для діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з чітким розподілом повноважень між органами місцевого самоврядування і органами місцевої виконавчої влади.

На рівні областей, міст Києва та Севастополя, а також на рівні районів повинні діяти місцеві державні адміністрації, наділені повноваженнями щодо контролю за відповідністю актів органів місцевого самоврядування цієї території Конституції та законам України, здійснення виконавчої влади на відповідній території і координації діяльності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування мають бути чітко розмежованими, делегування повноважень від органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям повинно відбуватися на підставі закону у випадку, коли органи місцевого самоврядування з якихось причин їх не здатні виконувати.

Голови місцевих державних адміністрацій мають бути кар'єрними державними службовцями, що призначаються на посаду та звільняються за спеціальними процедурами.

Спосіб призначення голів державних адміністрацій повинен залежати від виконуваних ними функцій. Якщо вони виконують господарські функції, то призначаються Кабінетом Міністрів України за погодженням з Президентом України. При цьому вони мають бути відповідальні перед Кабінетом Міністрів і підзвітні та підконтрольні Президентові. Якщо ж на них будуть покладені тільки контрольно - наглядові функції, то голови МДА повинні призначатися Президентом за погодженням з Кабінетом Міністрів України. Але при цьому Кабінет Міністрів України має обов'язково погоджувати осіб, призначуваних на посади голів виконкомів обласних та районних рад, які будуть організовувати виконання в тому числі і загальних державних програм на відповідних адміністративних територіях.

Очевидною є необхідність забезпечення вимог неупередженості голів МДА, їхнього високого рівня підготовки та інституційної пам'яті. Це забезпечується складною процедурою призначення, ротацією, фаховою підготовкою та належним фінансово - матеріальним забезпеченням. У частині призначення можна запропонувати таку процедуру:

- Указом Президента претендент включається до спеціального кадрового резерву на зайняття посади голови МДА відповідно до заяви та за умови відповідності кваліфікаційним вимогам, при цьому вказаний кадровий резерв повинен бути достатньо вузьким (від 25 до 50% загальної кількості посад);

- протягом року після включення до спеціального кадрового резерву претендент проходить відповідну підготовку, за результатами якої може бути рекомендований до зайняття посади Головдержслужбою та Мінрегіонбудом;

- при появі вакансії Кабінет Міністрів подає на погодження Президенту тільки ті кандидатури, які перебували в кадровому резерві і щодо яких є рекомендації щодо їхньої відповідності тим вимогам, які ставляться перед головою МДА.

Очевидно, що така схема знижує ймовірність прийняття скороспілих чи упереджених кадрових рішень. Це дозволяє також уникати непорозумінь між Президентом та урядом, оскільки призначення відбувається лише тих осіб, які були включені до списку Президентом, тому формальних підстав для відмов з його боку пропозиціям уряду не повинно бути.

Повноваження місцевих державних адміністрацій повинні бути також розділені між рівнями. Так, більшість повноважень організаційно - розпорядчого та контрольного характеру повинні бути передані на рівень району. На рівні області повинні залишитись тільки ті функції, які недоцільно передавати на районний рівень.

Звичайно посилення ролі РДА можливо лише при реформуванні адміністративно - територіального устрою, зменшенні кількості районів, збільшення їх території, що дозволить також вирішити кадрові та матеріально - технічні проблеми в діяльності районних державних адміністрацій.

Необхідно здійснити заходи з деконцентрації державного управління, яка передбачає передачу досить великого обсягу розпорядчо - організаційних повноважень до голови МДА. Реально це означає, що до структури МДА повинні входити всі територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, крім силових структур. Відносно них голова МДА здійснює координаційні функції. Це дає змогу виробити ефективну систему реалізації державної політики на територіях, оскільки при цьому забезпечується ефективний зворотний зв'язок по лінії голова МДА - Прем'єр - міністр, що зменшує рівень спотворень рішень уряду галузевими територіальними підрозділами ЦОВВ. Найбільшою за обсягом та соціальною значимістю є передача до місцевих державних адміністрацій функцій виконання державних програм соціального захисту.

Послідовність у побудові ефективної публічної влади на територіях вимагає посилення контрольних функцій МДА за законністю рішень органів місцевого самоврядування. При їх здійсненні необхідно забезпечити законність, неупередженість, оперативність, дієвість. Голова державної адміністрації відповідного рівня повинен отримати вагомі інструменти для своєї діяльності як представника центрального уряду виконавчої влади.

Відповідальність органів місцевого самоврядування за прийняті ними рішення повинна бути справедливою і невідворотною. Це забезпечується чіткою процедурою санкцій, не пов'язаною з політичними мотивами. Виправданим видається такий порядок дій:

- орган місцевого самоврядування прийняв акт, який може вступити в дію після його реєстрації територіальним органом юстиції;

- протягом певного часу, необхідного для фахового опрацювання, голова місцевої державної адміністрації може зупинити акт через невідповідність його Конституції та законам з обов'язковою передачею до суду;

- якщо рішення суду підтверджує незаконність акту, орган місцевого самоврядування, що його прийняв, зобов'язаний його відмінити у визначений термін, тим самим повернутись у правове поле; - якщо орган місцевого самоврядування не здійснив необхідних дій з приведення своїх актів до вимог закону, голова місцевої державної адміністрації звертається до Президента з поданням на припинення діяльності такого органу;

- Президент своїм указом призначає позачергові вибори місцевої ради чи голови громади, залежно від того, хто допустив порушення закону. (як варіант - Президент припиняє діяльність органу, що порушує законодавство, а парламент призначає позачергові вибори);

- в окремих, визначених законом випадках, коли вимагається невідкладне забезпечення життєдіяльності установ та організацій на території, Президент за поданням Кабінету Міністрів може призначити тимчасового адміністратора, який виконує деякі повноваження органів місцевого самоврядування (Якщо місцеве самоврядування є правом територіальної громади, а не її обов'язком, то така схема буде логічною).

Задекларовані у попередні роки перетворення у соціально - економічній сфері не узгоджуються із трансформацією публічної влади. Концептуальна невизначеність підходів до здійснення політичної та конституційної реформи, які майже не торкаються місцевої влади, не мають цілісного вигляду, спонукає до нескінченних дискусій, від яких суспільство втомилося і очікує конкретних дій. Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, дбаючи про модернізацію країни та проведення життєво необхідних реформ з метою виходу її з кризи, розробило у 2008-2009 роках базовий документ, який дає змогу побудувати струнку послідовність подальшого реформування організації територіальної публічної влади. Йдеться про зміни до Конституції України, що передбачають:

- зміни в способі призначення голів місцевих державних адміністрацій; - позбавлення місцевих органів виконавчої влади функцій виконавчих органів місцевих рад, зокрема виконання бюджету;

- право Президента призначати позачергові вибори місцевих рад та голів громад; - право Президента призначати тимчасового адміністратора;

- визначення рівнів адміністративно - територіального устрою - громади, району, області - більш чітке визначення місцевого самоврядування, як права та спроможності органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення, що відповідає Європейській Хартії місцевого самоврядування;

- передбачення існування виконавчих органів районних та обласних рад.

Розроблено також проект Концепції державної регіональної політики [7], яка схвалена Кабінетом Міністрів України у 2008 році. Основні положення Концепції враховують вплив ринкової конкуренції та світової економіки на регіони і спрямовані на розвиток як регіонів (зміцнення економічної спроможності регіонів, розвиток їх бізнес - можливостей), так і розвиток національної економіки. Підготовлено проект Закону України «Про засади державної регіональної політики» як одного з найголовніших інструментів для налагодження взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування при здійсненні антикризових заходів [10].

Ухвалення такого Закону дало б можливість:

- вибудувано цілісну систему інституцій для реалізації державної регіональної політики на якісно нових засадах партнерства центру і регіонів, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, влади і місцевих громад;

- запроваджено нові принципи та інструменти підтримки проектів і програм регіонального розвитку, визначено джерела їх фінансування на прозорих конкурсних засадах;

- започатковано нові механізми регіонального розвитку, які сприятимуть зменшенню диспропорцій і посиленню взаємозв'язків між регіонами, концентрації та об'єднанню зусиль і ресурсів з метою протистояння світовій фінансовій кризі.

Важливе значення має також координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування при:

- реалізації в регіонах Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року з урахуванням Генеральної схеми планування території України та регіональних стратегій розвитку;

- підготовці і укладенні угод між Кабінетом Міністрів України та обласними радами щодо регіонального розвитку і забезпеченні реалізації вже укладених угод.

Вибудовуючи струнку концептуальну систему реформ з метою оптимізації просторового устрою України, реформування місцевого самоврядування, зміцнення кадрового складу органів місцевого самоврядування та створення на цій основі ефективної, відповідальної публічної влади на всіх рівнях адміністративно - територіального устрою, Мінрегіонбудом у 2008 - 2009 роках розроблено проекти: Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування [8], Концепції реформи місцевого самоврядування [12], Концепції реформування адміністративно - територіального устрою [13].

Концепція реформування місцевого самоврядування передбачає поліпшення якості життя людини у територіальних громадах через становлення ефективного місцевого самоврядування як інституту спроможної публічної влади, що надає якісні послуги публічного характеру безпосередньо громадянам на відповідній території під свою відповідальність відповідно до законодавства. Розбудова раціональної просторової основи організації публічної влади для забезпечення доступності та якості надання соціальних і адміністративних послуг, ефективого використання публічних ресурсів, сталого розвитку всіх територій України, здатності адекватно реагувати на соціальні та економічні виклики є метою реформи адміністративнотериторіального устрою в Україні.

Розроблені проекти Законів України «Про адміністративно - територіальний устрій України» [9] і «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція на розгляді в Кабінеті Міністрів України) повинні забезпечити розвиток місцевої виконавчої влади відповідно до сучасних викликів.

Діючий Закон України «Про столицю України - місто - герой Київ», яким визначаються особливості здійснення виконавчої влади у місті Києві, має суттєві вади. Тому при розробці нової його редакції має бути передбачено розподіл повноважень між Київською міською радою та її виконавчим органом, з одного боку, і районними в місті Києві радами (при їх утворенні) та їх виконавчими органами, з іншого. Більшість повноважень щодо надання послуг безпосередньо громадянам повинні бути віднесені до компетенції саме районних у місті Києві рад та їх виконавчих органів, а Київська міська рада та її виконавчий орган мають вирішувати переважно питання, стратегічно важливі значення для всього міста. У відповідності з проектом Концепції реформування адміністративно - територіального устрою України у процесі здійснення адміністративно - територіальної реформи райони в місті Києві мають стати адміністративно - територіальними одиницями і, відповідно, щодо фінансування здійснюваних ними делегованих державою повноважень повинні мати прямі міжбюджетні зв'язки з Державним бюджетом України.

Законодавче врегулювання питань спеціального статусу органів виконавчої влади та місцевого самоврядування м. Севастополя, його адміністративно - територіального устрою, як це передбачено положеннями ст.ст.: 118 та 140 Конституції України, поки що не втілене в життя. Слід негайно вирішити правове забезпечення сучасних викликів для міста з метою формування сприятливих умов його соціально - економічного розвитку.

Починати ж реформу місцевої влади, як підсистеми публічної адміністрації, потрібно, виписавши завдання для кожної її підсистеми чи елемента і наділивши їх відповідною компетенцією, користуючись принципами децентралізації та субсидіарності. Потрібно провести фінансово - економічну оцінку надання ними послуг, визначити джерела оплати послуг та просторові межі діяльності кожної їх підсистеми чи елемента, щоб мінімізувати затрати ресурсів для надання цих послуг. Це створить передумови для збільшення переліку, обсягів та якості надання публічних послуг на функціональних територіальних одиницях (їх можна умовно назвати округами). Такі функціонально - територіальні одиниці можуть бути введені для ефективного надання освітніх, культурних, побутових та інших послуг. Наприклад:

- освітні округи;

- поштові округи;

- судові округи;

- податкові округи;

- військові округи тощо.

Їх межі можуть не збігатися з межами адміністративно - територіальних одиниць, які встановлюються відповідно до підібраної і визначеної системи якісних та кількісних критеріїв.

Такий підхід дозволяє виробити більш раціональний механізм перерозподілу обмежених публічних ресурсів через удосконалення бюджетних відносин і податкової системи.

Як відомо, система публічної адміністрації твориться відповідно до законодавчо закріпленого поділу держави на територіальні підрозділи. Кількість ієрархічних ступенів адміністративно - територіального устрою залежить від розмірів і освоєності території, розміщення населення, політико - правових засад державності та економічно виправданого надання публічних послуг, згрупованих за певними якісними ознаками. Для трирівневої системи це, наприклад, можуть бути:

- послуги першої необхідності;

- загальні послуги;

- спеціалізовані послуги.

Зазначимо, що правильна організація адміністративно - територіального устрою не тільки забезпечує економічно виправдане надання публічною адміністрацією визначених законом послуг, а й сприяє соціально - економічному розвитку територій та консолідації суспільства.

Як уже зазначалося, територіальна організація різних форм державної влади може збігатися повністю або частково. Критерій тут один - ефективність.

Реформування публічної служби має забезпечити її становлення як професійної та політично нейтральної з механізмом самовдосконалення.

За ідеологічну основу реформи публічної адміністрації слід узяти доктрину адміністративних послуг, за якою держава не управляє суспільством, а надає йому послуги.

Важливими складовими реформи публічної адміністрації є формування інституту адміністративної відповідальності і вдосконалення досудових механізмів оскарження рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації, які повинні ґрунтуватися на загальних принципах та правилах адміністративної процедури.

Для проведення реформи публічної адміністрації потрібне відповідне політичне, організаційне, правове, фінансове, наукове та інформаційне забезпечення.

Але, передусім, необхідно затвердити концепцію реформи публічної адміністрації, підготувати саму програму реформ та відповідних заходів щодо її реалізації, передбачивши відповідний для цього часовий, організаційний і фінансовий ресурси, пам'ятаючи, звичайно, при цьому про існуючі на її проведення обмеження та загрози [14].