Офіс депутата: потенціал впливу на розвиток культури парламентаризму в Україні

Алла Погорєлова, головний консультант Інституту законодавства Верховної Ради України, кандидат філософських наук, доцент

УДК 323 (477)

 

У статті обґрунтовується значна роль помічників – консультантів народного депутата України у законопроектній роботі, підвищенні культури парламентаризму.

Ключові слова: офіс депутата, законотворча робота Верховної Ради України, культура парламентаризму.

 

В статье обосновывается значительная роль помощников – консультантов народного депутата Украины в законопроектной роботе, повышении культуры парламентаризма.

Ключевые слова: офис депутата, законотворческая работа Верховной Рады Украины, культура парламентаризма.

 

The author justifies the considerable role of the assistant consultants of a National Deputy of Ukraine in the law"drafting activity and the increase of the paliamentarism culture.

Key words: Deputy office, law"making activity of the Verkhovna Rada of Ukraine, paliamentarism culture.

 

Організація ефективної роботи парламенту як цілісної складної інституції передбачає тісну співпрацю депутатського корпусу, Апарату парламенту, що виступає носієм інституційної пам’яті, і помічників – консультантів депутата, котрі працюють у депутатському офісі, який ще називають іноді секретаріатом депутата або особистим апаратом депутата.¹

Якщо щодо Апарату парламенту існує чітка система підбору та організації роботи кадрів, підвищення рівня їхньої кваліфікації — в т.ч. шляхом вивчення світового парламентського досвіду під час проведення відповідних «круглих столів», семінарів, за матеріалами яких видаються відповідні науково – методичні матеріали,² то помічникам – консультантам депутатів бракує подібної уваги. Водночас роль помічників – консультантів в роботі депутата, особливо вперше обраного до парламенту, важко переоцінити, про що яскраво засвідчує Барак Обама в своїй книзі «Зухвалість надії». Він пише: «Здавалось, що все звалилося на мене разом. Я наймав співробітників і створював офіси у Вашингтоні та Іллінойсі. Я домовлявся щодо призначень в комітет і поспішав вирішити питання, що виникають перед цим комітетом. З дня виборів накопичилося близько десяти тисяч листів, а запрошення виступити з промовою прибували по три сотні на тиждень. Кожні півгодини я мчав із Сенату то до офісу свого комітету, то до вестибюлю готелю, то до радіостанції і повністю залежав від своїх двадцяти і тридцятилітніх співробітників, які нагадували про розклад на сьогодні, подавали потрібний записничок, підказували, з ким я зустрічаюся, або проводжали до найближчого туалету».³

Розуміючи, що організація роботи помічників – консультантів здебільшого визначається в межах закону самим депутатом і є справою творчою, певною мірою делікатною, ми вважаємо актуальним виділити ряд питань, виходячи із світової, в т.ч. європейської парламентської практики, вітчизняного досвіду, пов’язаних із можливостями саме офісу депутата сприяти підвищенню рівня культури парламентаризму в Україні. ⁴

У словнику іншомовних слів знаходимо: офіс (англ. office), що походить від лат. offiсium — обов’язок, служба. В англомовних країнах офісом називають і саме приміщення, в якому розташована певна служба, і саму службу, контору, канцелярію. Оскільки поняття офісу депутата має однакове змістовне наповнення у будь – якому парламенті, видається доречним говорити про офіс і в нашому випадку. Тобто ми можемо назвати офісом народного депутата України службу із наявної кількості помічників – консультантів у народного депутата, об’єднану спільним завданням — допомагати народному обранцю виконання своїх обов’язків відповідно до Закону України «Про статус народного депутата України».

При цьому слід зазначити, що народний депутат України відповідно до ст. 34 Закону України «Про статус народного депутата України» може мати до тридцяти одного помічника – консультанта, правовий статус і умови діяльності яких визначаються цим та іншими законами та прийнятим відповідно до них Положенням про помічника – консультанта народного депутата України, яке затверджується Верховною Радою України. Помічники – консультанти народного депутата працюють за строковим трудовим договором на постійній основі чи за сумісництвом, або на громадських засадах. Як правило, працівники депутатського офісу розподіляються на декілька груп, що спеціалізуються за конкретними ділянками роботи. Частина з них постійно перебуває з депутатом, консультуючи його, допомагаючи у виконанні депутатських обов’язків, друга частина постійно перебуває у виборчих округах (регіонах) і веде роботу з виборцями. Важливо віднаходити таку схему зв’язків депутата і помічників, щоб офіс існував як єдина система, збагачував своїх працівників за рахунок взаємообміну інформацією та досвідом, давав можливість депутату здійснювати постійний зв’язок із громадянами, не переривати діалог влади з народом.

Цей діалог, його уроки і висновки враховуються і при роботі над законопроектами, і у взаємодії з органами державної влади в центрі і на місцях, і в роботі з виборцями, і в контактах з пресою. Відкритість, прозорість у роботі, уважне ставлення до кожного звернення виборця — головний принцип функціонування офісу народного депутата. Зрозумілі високі вимоги до його працівників, їхнього рівня освіти, досвіду, моральних якостей.

 В ідеалі офіс депутата мав би бути розташований у приміщенні, доступ до якого виборцям, у т.ч. фахівцям, усім бажаючим громадянам був би відкритим, тобто без обтяжливої процедури оформлення щоразу перепустки до приміщень парламенту, в яких тільки і можна зустрітися із самим депутатом або його помічникамиконсультантами, як це відбувається сьогодні у Верховній Раді України за браком інших можливостей. Іноді висловлюються пропозиції з боку деяких депутатів та їхніх помічників щодо використання під офіси депутатів площ перших поверхів готельних будинків, в яких проживають депутати, або щодо будівництва спеціального офісного корпусу парламенту, вхід до якого буде можливий для кожного громадянина України за пред’явленням паспорта. Очевидно, що зазначене питання можна було б розглядати як складову перспективного плану розвитку українського парламентаризму з урахуванням існуючих фінансових, матеріально – технічних, кадрових можливостей.

Народний депутат відповідно до ст. 34 Закону України «Про статус народного депутата України» самостійно визначає кількість помічників – консультантів, які працюють за строковим трудовим договором на постійній основі, за сумісництвом і на громадських засадах у межах загального фонду, який встановлюється йому для оплати праці помічників – консультантів Постановою Верховної Ради України, здійснює їх підбір, розподіляє обов’язки між ними та здійснює особисто розподіл місячного фонду заробітної плати помічників – консультантів. Народний депутат має право у межах загального фонду, виділеного йому для оплати праці помічників – консультантів та не використаного ним для цієї мети, сплачувати визначені договорами чи угодами роботи, послуги, пов’язані із здійсненням депутатських повноважень. На чотирьох помічників – консультантів народного депутата поширюється дія Закону України «Про державну службу», їм присвоюється не вище ніж сьомий ранг державного службовця четвертої категорії, вони прикріплюються для кадрового та фінансового обслуговування до Апарату Верховної Ради України.

Враховуючи, що народний депутат України самостійно здійснює підбір помічників – консультантів, варто говорити про критерії цього відбору, напрями та шляхи пошуку претендентів на цю посаду. Йдеться про обов’язкову вищу або середню спеціальну освіту, гармонійне поєднання в офісі досвідчених і молодих фахівців, юристів і економістів, аналітиків і організаторів, залучення осіб з чітко вираженою комунікабельністю.

Пропонувати претендентів можуть управління або служби кадрового забезпечення парламенту, створивши спеціальний банк даних резерву на посаду помічників – консультантів, в який би вносилися, зокрема, відомості щодо тих, хто працював в якості помічника – консультанта з депутатами попередніх скликань і до якого можна було б звернутися в разі необхідності новим депутатам.

У Верховній Раді України добре зарекомендували себе, зокрема, випускники програми «Помічник Голови Комітету Верховної Ради України» (інтерни), яка фінансується Агентством США з міжнародного розвитку і діє вже понад 15 років.

Програма надає молодим громадянам України можливість набуття певного досвіду роботи в парламенті, безпосередньої участі у законотворчому процесі, допомагає відчути напруженість і відповідальність у роботі Верховної Ради України.

Працюючи в комітетах Верховної Ради України, підрозділах Апарату парламенту інтерни виконують важливі доручення, серед яких слід виділити: підготовку аналітичних записок з окремих питань для голови Комітету, інших членів Комітету — народних депутатів України, питань, що належать до предмета відання Комітету; завдання підрозділу Апарату; підготовку і оформлення проектів законів до першого читання, порівняльних таблиць із пропозиціями до законопроектів у другому і третьому читаннях; допомогу працівникам секретаріатів комітетів допрацюванні листів і звернень громадян; організаційну підготовку заходів комітетів.

Не випадково цих молодих людей ми зустрічаємо не лише на посадах помічників – консультантів народних депутатів України, але й спеціалістів секретаріатів комітетів, управлінь апарату, вони успішно проходять конкурсні відбори на відповідальні посади в міністерствах, відомствах України. Достатньо зазначити, наприклад, що майже третина учасників стажування стають помічниками – консультантами народних депутатів України, працівниками Апарату парламенту, понад десять відсотків — працівниками апарату в органах виконавчої влади, продовжують кар’єру в посольствах іноземних держав в Україні, дослідницьких центрах, наукових закладах України, засобах масової інформації, в політичних партіях, громадських організаціях, представництвах міжнародних організацій в Україні. Саме інтерни, набуваючи у парламенті унікального досвіду роботи, вчаться відповідати моделі сучасного державного службовця. Вища освіта, знання іноземних мов, вміння, в разі потреби, вести роботу веб – сайтів комітету, фракції, народного депутата — все це допомагає їм ставати сумлінними, професійними захисниками інтересів громадян України. Не секрет, що помічниками – консультантами депутата іноді призначаються його родичі, що практикується і в деяких європейських парламентах, але за умови відкритості цієї інформації для громадськості, очевидності виконання помічником конкретної роботи за дорученням депутата. Своєрідне ядро всього офісу складають помічники – консультанти, які діють на платній основі і очолюють роботу за конкретними напрямками.

Аналіз складу помічників – консультантів народних депутатів України шостого скликання Верховної Ради України за даними державної статистики на 1 січня 2010 р. показує, що із загальної кількості 9719 чоловік основну роботу з надання народним депутатам України необхідної допомоги виконують 1896 (19,5 відсотка) помічників – консультантів, які працюють за строковим трудовим договором на постійній основі, у тому числі на 1431 особу поширюється дія Закону України «Про державну службу», 465 чол. працюють за строковими договорами.

Серед помічників – консультантів, котрі мають статус державного службовця, та тих, які працюють за строковим договором, працівники віком від 30 до 50 років становлять понад 43 відсотки. Великий життєвий досвід (старші 50 років) мають 29,5 відсотка зазначеної кількості. Молодь віком до 30 років становить 27,1 відсотка.

Достатньо високим є освітній рівень помічників - консультантів. Так, понад 92 – х відсотків мають вищу освіту, науковий ступінь кандидата наук присвоєно 48 помічникам – консультантам, ступінь доктора наук мають дві особи.

 У Верховній Раді України, як і в інших парламентах світу, серед основних моментів, що впливають на оцінку претендентів на роботу в офісі депутата, можна назвати рівень освіти кандидатів, їхній попередній досвід і рівень професійних навичок. У кожному парламенті кількість працівників особистого апарату різна і залежить від наявних фінансових ресурсів, традицій. Здебільшого, це число перебуває в межах від одного до двадцяти. Особистий апарат утримується за рахунок парламентських, особистих та партійних коштів. В українському парламенті передбачено для чотирьох помічників – консультантів надання статусу державного службовця.

Зазначимо ще одну українську особливість, яка пояснює значну роль помічника – консультанта у наданні допомоги депутату у реалізації його права законодавчої ініціативи. Відповідно до статті 93 Конституції України, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. На кінець серпня 2010 року у Верховній Раді України було на опрацюванні в комітетах 1315 законопроектів, з яких 400 — таких, що готові до розгляду в першому і другому читанні, а решта — ті, що опрацьовуються. Звернімо увагу на те, що «як і раніше, продовжує домінувати законодавча ініціатива народних депутатів. 1200 законопроектів із 1315 запропонували народні депутати»^.5

Відомо, що підготовка законопроекту — справа складна, потребує з цією метою об’єднання в робочу групу фахівців відповідних міністерств та відомств, експертів, досвідчених практиків, вивчення відповідного світового і вітчизняного досвіду, настроїв людей, ресурсних можливостей країни. Як правило, координаторами таких робочих груп виступають саме помічникиконсультанти, які об’єктивно можуть відігравати значну роль у законотворчому процесі. Для цього, в першу чергу, їм слід бути детально обізнаними із законодавчою процедурою, чітко уявляти всі стадії законотворчої роботи, розуміти суть і можливі наслідки кожної стадії, ефективно взаємодіяти із секретаріатами комітетів парламенту, управліннями Апарату. Атмосфера стосунків помічників депутата із працівниками секретаріатів комітетів, у яких працює депутат, має характеризуватися взаємною повагою, намаганням доповнювати зусилля один одного по досягненню загального кінцевого результату — якісного закону, який би був схвально сприйнятий виборцями. Важливими аспектами діяльності помічника – консультанта у зазначеному напрямі є зокрема:

— інформування депутата з питань, що виносяться на розгляд Верховної Ради України або дискутуються в стінах Верховної Ради, в суспільстві;

— організація на прохання депутата експертизи законодавчих та інших нормативно – правових актів;

— підготовка довідок щодо стану законодавства в певній галузі, ведення інформаційної бази даних з тих його розділів, що перебувають в сфері депутатських інтересів;

— підготовка і проведення зустрічей з експертами, а також представниками організацій та установ, зацікавлених у просуванні або блокуванні конкретних законопроектів;

— підбір експертів, експертних груп, що готують для депутата тексти законопроектів;

— підготовка спільно із співробітниками секретаріату профільного комітету, членом якого є депутат, робочих документів і матеріалів до розгляду на комітетських та пленарних засіданнях;

— підготовка текстів виступів депутата при розгляді законопроектів у комітеті або на сесії. Отримати комплексні знання у сфері законотворчого процесу помічники – консультанти можуть в Українській школі законотворчості, яка діє в Інституті законодавства Верховної Ради України і навчальний курс якої є єдиним на сьогодні серед курсів навчальних закладів України відповідної спеціалізації.

Вивчення світового, в т. ч. європейського досвіду парламентської роботи показує, що в останні роки у всьому світі головним фактором її ефективності вважається відкритість парламенту, всебічний розвиток його стосунків з громадськістю. Розглядаючи сучасний парламентаризм як співтворчість держави і суспільства щодо демократичного урядування, ми вважаємо продуктивним визначення концепту «культура парламентаризму». Культура парламентаризму полягає, на наш погляд, у постійному відчутті державою та громадянським суспільством одне одного, в усвідомленні партнерами важливості діалогу влади і суспільства, всіх його громадян — чоловіків і жінок, виробленні механізмів такого діалогу, досягненні позитивних результатів співтворчості на базі зазначеного діалогу. Офіс депутата покликаний бути тим осередком, де можуть формуватися і розвиватися діалогічні взаємини представника влади і його виборців на базі прозорості і відкритості роботи, існування зворотного зв’язку і то не лише раціонального, але й емоційного, між ними, тривалості стосунків протягом усього терміну виконання депутатом своїх обов’язків. Таким чином, налаштований офіс стає тою молекулою культури парламентаризму, яка в сукупності з подібними наповнює простір парламентської роботи справжнім плідним демократизмом, сприяє активізації громадських структур, які відчувають свою необхідність, формуванню взаємної відповідальності влади і суспільства за справи у державі.