Формування національної толерантності/нетолерантності як актуальна проблема публічного адміністрування

                Іван Бідзюра, доктор політичних наук, професор кафедри політичних наук НПУ імені М. П. Драгоманова

УДК 323.1

У статті аналізується проблема національної толерантності в контексті публічного адміністрування. На основі цього аналізу пропонуються два альтернативні шляхи підвищення рівня національної толерантності в управлінських відносинах.

Ключові слова: національна толерантність, публічне адміністрування, управлінські відносини.

В статье анализируется проблема национальной толерантности в контексте публичного администрирования. На основе этого анализа предлагаются два альтернативных способа повышения уровня национальной толерантности в управленческих отношениях.

Ключевые слова: национальная толерантность, публичное администрирование, управленческие отношения.

The article analyzes the concept of «national tolerance» in the context of public administration. On the basis of this analysis two alternative ways of improvement of the level of national tolerance in administrative relations are proposed.

Key words: national tolerance, public administration, administrative relations.

Актуальність дослідження. Нові умови функціонування українського суспільства привернули увагу до проблеми національної толерантності в управлінських процесах. Насамперед, зазначимо, що дослідження даної проблематики за своєю суттю потребує полідисциплінарного підходу, адже у ньому мають бути застосовані ключові поняття й категорії з термінологічного апарату таких галузей знання, як управлінська психологія, етнопсихологія, політична теорія, теорія державного управління, етнополітологія. До того ж, поняття «національна толерантність» не є достатньо операціоналізованим навіть у межах зазначених галузей, що робить його адекватне застосування ще більш проблемним з огляду на зазначену багатовекторність дослідження.

Мета цього дослідження полягає в конкретизації ключових понять і категорій, розгляду специфіки їх розуміння в контексті провідної проблеми дослідження - формування національної толерантності в системі публічного адміністрування.

Зокрема, базове для даної студії поняття «публічне адміністрування» вимагає адекватного розмежування із більш усталеним на пострадянських теренах терміном «державного управління». Термін «public administration», що у традиції західноєвропейської науки застосовується для позначення виконавчо - організаторської діяльності державної влади, у вітчизняній науці зазвичай перекладається як «державне управління» - поняття, що несе на собі відбиток непрозорих, авторитарних і часто неефективних управлінських методів радянських часів. Тому іноді відкрите й підконтрольне суспільству публічне адміністрування розуміється як остаточний та бажаний етап демократичного трансформування державного управління [7]. Проте таке розрізнення не завжди знаходить підтримку, а названі терміни в українській науковій спільноті зазвичай вживають синонімічно.

У контексті нашого дослідження доцільність використання саме терміна «публічне адміністрування» пов'язане з тим, що після розпаду СРСР і надання сфері місцевого самоврядування автономії від державного апарату зміст терміна «державне управління» був звужений і з нього було виключене ціле проблемне поле муніципального самоуправління.

Натомість, ширший термін «публічне адміністрування» є більш прийнятним у контексті нашого дослідження, адже він дозволяє охопити проблематику формування національної толерантності як в органах державного управління, так і у відносно молодій, автономній від держави сфері місцевого самоврядування.

Поняття національна та етнонаціональна толерантність у сфері публічного адміністрування вживатиметься в усталеному значенні - як ненадання привілеїв та незастосування обмежень за ознаками національної приналежності чи етнічного походження в ході здійснення управлінських відносин.

Концептуальною основою психологічного дослідження національної толерантності в публічному адмініструванні виступають:

1) положення про сутність національної свідомості і самосвідомості (А. Березін, М. Бори шевський, П. Ігнатенко, І. Кон, В. Мерлін, В. Павленко, Г. Солдатова, В. Хотинець, П. Чамата);

2) концепція особистості як суб'єкта діяльності (Б. Ананьєв, Л. Виготський, Г. Костюк, О. Леонтьєв, С. Максименко, В. Моляко, С. Рубінштейн);

3) концепція психологічного забезпечення управління сучасними організаціями (Л. Карамушка, К. Кравцова, О. Філь).

До окресленої проблематики також звертались такі дослідники, як Н. Бондаренко, В. Дрешпак, В. Крутова, Е. Клепцова, О. Молошна, С. Марасюк, Л. Калитюк, О. Картунов, М. Рудакевич. Хоча до тематики формування толерантності у державної служби (здебільшого в контексті підвищення загального рівня толерантності кадрового складу) наукова спільнота долучалась неодноразово, систематичного дослідження зв'язку саме національної толерантності та публічного адміністрування не велося, що й вимагає взяти посильну участь у розробці цієї проблематики в даній роботі.

Не викликає сумніву той факт, що основною умовою виникнення національної нетолерантності є етнонаціональна неоднорідність у поєднанні з конфліктними відносинами між представниками різних етнонаціональних груп [див. 1]. Таким чином, фрагментація суспільства за національним критерієм виступає основною підставою для існування національної нетолерантності. Проте вже ця основоположна теза здатна призвести до спрощеного розуміння проблематики нашого дослідження - формування національної толерантності в контексті публічного адміністрування. Зручним може видатись пояснення національної нетолерантності як риси, притаманної винятково суспільству, в той час як відділений від нього раціонально - орієнтований бюрократичний апарат, вільний від національних упереджень, здатен допомогти спільноті громадян подолати цю нетолерантність або, принаймні, мінімізувати пов'язані із нею ризики.

Неважко уявити досконалу картину, в якій працівники адміністративного апарату, близькі до управлінського ідеалу М. Вебера, послуговуючись принципами цілераціональності та діючи винятково на підставах загальносуспільного інтересу, приймають адміністративні рішення, неупереджені стосовно жодних етнонаціональних груп, і своїм «хорошим прикладом» поширюють вплив ідеї толерантності в суспільстві.

Проблема полягає в тому, що в реальності лінії етнонаціональної фрагментації проходять і всередині корпусу державноадміністративного апарату, провокуючи виникнення виявів нетолерантності як на рівні відносин службовець - громадянин, так і на рівні службовець - службовець. Тому вести мову про формування національної толерантності (як загальносуспільної цінності) за допомогою публічного адміністрування не можна до того часу, поки достатній рівень національної неупередженості не буде підтримуватись у стосунках всередині самого управлінського апарату.

Проблема стає більш значною, зважаючи на те, що у багатьох випадках адміністративний корпус виявляється етнонаціонально неоднорідним середовищем і несе в собі високий конфліктогенний потенціал [див. 2]. Приклад українського чиновництва, хоча й не є найбільш кричущим зразком етнонаціональної фрагментації управлінського апарату, видається досить показовим. Згідно зі статистичними даними, пропорції представництва етнонаціональних груп у вищих ешелонах управлінського апарату України мають такий вигляд: 1 місце - євреї, 2 - росіяни, 3 - білоруси, 4 - українці, 5 - поляки, 6 - болгари, 7 місце - молдавани [8]. Більш того, статистика показала, що в деяких етнічних групах середньогруповий показник залученості до управлінського апарату є набагато вищий, ніж для інших.

Проте з точки зору нашого дослідження не варто вбачати у цій картині винятково протистояння «іноетнічного» елемента управлінським кадрам титульної нації, - кожна із перелічених численних етнонаціональних груп має свої інтереси, стилі управління, психологічні особливості, що у випадку конфлікту можуть спровокувати до виявів національної нетолерантності. На думку О. Молошної та С. Марасюка, «кожна із національних меншин має власні ментальні ознаки, і таким чином по - різному справляє вплив на управлінські процеси» [6, с. 3]. Більш того, незважаючи на типову для сфери публічного адміністрування уніфікацію методів і процедур управління, елементи специфічної етнічно - групової ментальності продовжують домінувати у свідомості службовців [6].

Вага національного елемента у виробленні адміністративних рішень ще більше зростає у випадку, коли в суспільстві традиційно висока роль відводиться так званим неформальним методам адміністрування. Саме останні, не будучи регламентованими офіційними протоколами та інструкціями (з властивим для них нейтральними формулюваннями), найчастіше використовуються для впровадження етнічно упереджених чи відверто дискримінаційних адміністративних рішень. У випадку, коли неформальні правила гри де - факто домінують над офіційними (як у випадку посттоталітарних країн [6, c. 4]), нетолерантне ставлення чиновників до громадян через їхню різну національну належність чи, навпаки, міжетнічні сутички всередині державного апарату перетворюються на норму.

І якщо для суспільства наявність всередині нього замкненої спільноти, «існування якої пов'язане з веденням конкурентної боротьби за власне місце в іноетнічному середовищі» [6, с. 3] - це природнє явище, пов'язане із процесом націотворення, то для адміністративного апарату - це явище вкрай небажане. Воно напряму веде до «управлінського трайбалізму», тобто кланового розподілу сфер впливу всередині управлінського апарату, до підміни загально - державного інтересу вузькогруповим та різних форм нетолерантності. До прикладу, однією із згубних для самого адміністративного апарату форм національної нетолерантності може стати упередженість у процесі відбору кадрів для публічного адміністрування: використання етнонаціонального замість меритократичного критерію добору службовців, тобто формування кадрового складу за походженням, а не за здібностями, що не може не призвести врешті - решт до відчутного браку кваліфікованих кадрів.

Хоча у випадку України значної етнонаціональної фрагментації в публічному адмініструванні вдається уникати завдяки тому факту, що значна частина управлінців середнього та вищого рівня походить із села, переважно мононаціонального, вияви нетолерантності можуть мати місце через такі типові риси, як містечковість, клановість, кумівство, нездатність адекватно сприйняти іншу людину [6, с. 5].

Із вищезазначеного може постати логічне питання: чому національно упереджене адміністративне рішення є настільки небажаним? Чи можна компенсувати «побічні ефекти» етнонаціональної строкатості корпусу управлінських кадрів засобами формування національної толерантності?

Розглядаючи цю проблематику, О. Картунов вирізняє специфічний процес «політизації етнічності» як природний процес набуття етнічною спільнотою політичної свідомості, її мобілізації на досягнення певних цілей, виходу на арену політичного життя і боротьби за право на участь у прийнятті адміністративних рішень та контролі за їх виконанням [3]. І якщо боротьба етнічних спільнот за розподіл влади, контроль над управлінськими посадами є виявом їх природнього прагнення до створення найбільш сприятливих умов для свого виживання [пор. 3], то переносити арену цієї боротьби в стіни державних та муніципальних адміністративних установ є неприпустимим. Коли мова заходить про державне управління, сутички окремих групових інтересів мають залишатися позаду, має відкидатися національно забарвлена риторика, а вступати в дію імперативи публічного адміністрування - вимога керуватися винятково державним та всезагальним інтересом, неупереджено ставитись до представників різних етнонаціональних груп. «Держава завжди і всюди, і особливо у сфері етнонаціонального життя, має бути «чесним брокером» і виконувати роль нейтрального посередника - представника і захисника інтересів усіх без винятку етнічних спільнот, які проживають на її території» [3, с. 187].

У випадках, коли ця настанова порушується, відбувається перетворення національно - ангажованої політики на державну: держава надає пріоритет інтересам однієї етнонаціональної групи за рахунок інших. Так розпочинається згубний процес проникнення етнонаціонального мотиву в практику державного управління, а у випадку, коли йому починають надавати вирішального значення при винесенні адміністративних рішень, мова про толерантність публічного адміністрування йти більше не може.

Приділивши достатньо уваги теоретичному аспекту проблеми національної толерантності, необхідно звернутися також до тих методів і програм, що можуть дозволити на практиці сформувати атмосферу взаєморозуміння й толерантності як у стосунках службовців із громадянами, так і всередині управлінського апарату.

Одним із альтернативних методів формування толерантності, який можна охарактеризувати як метод дії «зсередини», через безпосередній вплив на корпус державної служби, є розроблений В. Крутовою метод розвитку толерантності державних і муніципальних службовців засобами соціально - психологічного тренінгу. Автор наголошує, що невіддільним елементом роботи працівника держслужби є наявність у нього власної громадянської позиції та орієнтації не лише на виконання посадових повноважень та функцій, а й на суб'єктів, з якими він вступає у професійні відносини [5, с. 72]. У свою чергу, повноцінні об'єкт - суб'єктні відносини годі уявити без толерантного ставлення до культурних та етнонаціональних особливостей іншого. Дослідниця використовує таке визначення толерантності в сфері публічного адміністрування: це поняття розуміється як якість особистості, що виявляється у терпимому ставленні до різних громадян, їхніх індивідуально - психологічних особливостей, моделей поведінки, здатність ставати на їхню точку зору, навіть якщо вона відрізняється від власної позиції та здатність до ведення конструктивного діалогу з ними [5, с. 73].

Плідним у контексті нашого дослідження також є запропоноване розрізнення основних функціональних компонентів толерантності, до яких включають: когнітивну функцію, емоційно - перцептивну функцію з властивим для неї компонентами (самосприйняття, самооцінка, емоційна стійкість, емпатія), поведінково - регуляторну функцію [5, с. 74]. У випадку із націо нальною толерантністю, особливу увагу варто звернути на припущення щодо наявності стійкого зв'язку між рівнем толерантності та розвитком когнітивної функції: зазвичай вияви нетолерантного ставлення в управлінських ситуаціях відбуваються через відсутність повного та системного знання про етнонаціональну специфіку певних груп, панування пересудів і забобонів. Тому можна припустити, що дієвим практичним механізмом можуть виявитися освітні програми - семінари для управлінців, що матимуть на меті роз'яснення особливостей культурного життя основних меншин, що проживають на підвідомчій території.

Цікавими є й намагання В. Крутової вибудувати психологічний портрет працівника сфери публічного адміністрування й позиціонувати стосовно до нього ідею толерантності. Схильність державного службовця до конвенційних форм поведінки, конформізму, ригідності та використання стратегії домінування зазвичай поєднується із низьким рівнем самосприйняття та самооцінки. В той же час відмічається прямо пропорційна залежність між самооцінкою службовця та рівнем його толерантності до громадян [5, с. 74]. З іншого боку, той самий прямий зв'язок можна прослідкувати і у співвідношенні толерантності з віком та стажем роботи - чим більший вік та професійний досвід управлінця, тим більше він схильний до різних виявів нетолерантності [5, с. 76]. Проте й у випадках, коли ставлення державних службовців до національних меншин є нейтральним, справа рідко коли йде далі простої терпимості та індиферентності - пасивного сприйняття культурних та національних особливостей як даності, без виявів щирої зацікавленості до них.

Натомість справжня управлінська толерантність передбачає наявність власної позиції та готовність до міжкультурного діалогу [1]. Загалом же, принаймні у Російській Федерації, рівень розвитку толерантності державних та муніципальних працівників оцінюється як низький, 63% із них свідомо чи мимовільно вдаються до тих чи інших виявів нетолерантності. Хоча аналогічних вимірювань рівня толерантності державних службовців в Україні не велося, проте статистичні дослідження загальносуспільного рівня толерантності до представників національних меншин є показовими: за даними Київського міжнародного інституту соціології, рівень ксенофобії в українському суспільстві показує сталу тенденцію до зростання [Динаміка антисемітизму в Україні (1991-2006) [Електронний ресурс] / В. І. Паніотто // - Режим доступу: www.kiis.com.ua/txt/doc/30112006/press30112006.doc.].

Відтак, незважаючи на відсутність серйозних конфліктів на етнічному ґрунті, рівень психологічної толерантності населення постійно знижується, що не може не відбитись і на рівні толерантності у сфері публічного адміністрування.

Якщо зважити на те, що національна нетолерантність - це потенційно найбільш небезпечний з її виявів, ця сумна статистика вимагатиме ще більш активного пошуку методів протидії нетолерантності у сфері державного управління. На фоні цієї загрози відкритим залишається питання, чи виявиться достатнім проведення у спільноті управлінців тренінгів на кшталт розробленої тією ж В. Крутовою програми «Толерантна взаємодія» [докладніше див. 4] та чи виправдаються сподівання на перетворення державного службовця на «транслятора толерантності в суспільство». Тому варто звернути увагу також і на більш комплексні методи убезпечення сфери публічного адміністрування від проявів національної нетолерантності - насамперед, на шляхи введення інноваційних моделей управління.

Нетривіальний спосіб вирішення проблеми національної нетолерантності пропонує західний дослідник Д. Бургес, на думку якого адміністративні інституції на кшталт муніципалітетів чи керівних рад публічних лікарень та шкіл можуть зменшити напругу між етнонаціональними групами всередині суспільства та унеможливити вияви нетолерантності у буденній практиці публічного адміністрування. Згідно з Д. Бургес, незаперечним є той факт, що національні меншини постійно шукають шляхів контролю над державними та муніципальними адміністративними інституціями для того, аби легітимізувати свої етнонаціональні прагнення на рівні адміністративної політики та вберегти й розвинути власну групову ідентичність [9, с. 631].

В той же час, хоча й не можна повністю виключити загрозу узурпації адміністративних ресурсів однією групою, заборонити етнічним групам шукати механізми впливу на державне управління - означає позбавити їх невід'ємного права на самовизначення. Більш того, це прагнення національних груп можна скерувати в позитивне русло. Автор пропонує специфічну концепцію «адміністративного націоналізму», яка має пояснити, в який спосіб утвердження колективної національної ідентичності може відбуватися через засоби публічного управління. На його думку, систематичне та офіційно проголошене залучення етнонаціональних меншин чи автономних груп до адміністрування на найнижчих (місцевих чи регіональних) ланках управлінського апарату дозволить зберегти їх групову ідентичність й підвищити рівень толерантності управлінських відносин на місцях [9, с. 631].

При цьому адміністративний націоналізм є принципово відмінним від політичного націоналізму: на відміну від останнього, він не передбачає намагання групи досягти повного політичного суверенітету (фактично, заснувати власну державу) й дозволяє лише обмежене розуміння принципу національного самовизначення [9, с. 635]. Виходить так, що, хоча етнонаціональним групам і не буде надаватись доступу до законотворчої діяльності чи до адміністрування вищого, загальнодержавного рівня, вони зможуть брати участь у розподілі публічних ресурсів і посад на рівнях місцевому чи навіть регіональному. Тут вступає у силу принцип субсидіарності державної політики, тобто намагання вирішувати політичні проблеми на найнижчому із можливих рівнів, - регіональна локалізація та компактне проживання етнонаціональних меншин допомагають вирішити проблему адміністративної нетолерантності вже на локальному рівні.

До практичних механізмів «адміністративного націоналізму» автор включає надання мовної автономії в питаннях публічного адміністрування місцевого рівня (офіційне діловодство та листування мовами національних меншин), місцевому судочинстві, а також у державному секторі освітніх послуг. До того ж, у ключових для етнічних груп сферах передбачається такий засіб як «адміністративний дуалізм» - поділ освітніх та лікувальних закладів на такі, що перебувають на загальнодержавному відомстві та на відомстві окремих департаментів, сформованих винятково із представників національних меншин [9, с. 634]. Ці методи переконливо довели свою ефективність у випадку із захистом прав франкомовної меншини однієї із провінцій Канади і значно посприяли розвитку толерантних відносин у глибоко фрагментованому за етнонаціональним критерієм суспільстві цієї країни [9, с. 640].

Зрозуміло, що цей метод формування толерантних стосунків є більш комплексним та ресурсоємним, ніж просте виділення коштів на цільові програми із психологічного тренінгу держслужбовців. Проте обидва запропоновані способи формування національної толерантності у сфері публічного адміністрування не суперечать один одному, хоча й різняться за рівнем свого застосування - систематичне та офіційно проголошене залучення етнонаціональних меншин до державного та муніципального управління в регіонах їх компактного проживання гарантуватиме толерантну атмосферу в нижчих адміністративних ланках на місцях, а систематичне впровадження тренінгових програм для кадрового корпусу середнього та вищого управлінського рівня унеможливить винесення нетолерантних рішень загальнодержавного значення.

Наприкінці нашого дослідження варто звернутися до тих реальних заходів, до яких зазвичай вдається керівництво пострадянських країн задля підвищення толерантності підзвітних їм службовців.

Типовим способом реагування держави на найвищому рівні на загрозу толерантності загалом й національної толерантності, зокрема, є ухвала так званих морально - етичних кодексів для працівників державної служби. До прикладу, в Україні у 2008 році був зареєстрований проект Закону «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування», що великою мірою ґрунтувався на так званому Типовому (або модельному) кодексі поведінки посадовців органів державної влади, який рекомендовано державам - членам Комітетом Міністрів Ради Європи. У статті 7 під назвою «Дотримання принципу толерантності» в загальній формі окреслені компоненти толерантності, що становлять основу доброчесної поведінки під час виконання посадових обов'язків: ненадання привілеїв та незастосування обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, релігійних переконань, етнічного походження і т. д. Саме поняття «національна толерантність» окремим пунктом не виділяється, й скоріш розуміється як сукупність кількох перелічених ознак.

Змістовні недоліки цього проекту є численними, й на них наголошувалось не лише у офіційному висновку до цього законопроекту, а й у фаховій психологічній літературі. Приміром, В. Дрешпак акцентує на необхідності внесення суттєвих доповнень до статі «Дотримання принципу толерантності» цього законопроекту. Окремим пунктом, на його думку, має бути сформульована вимога толерантно ставитися до символів, що репрезентують національну, расову, релігійну, політичну, ґендерну, іншу ідентичність громадян та груп [2]. Проте найголовнішим упущенням цього офіційного морально - етичного стандарту службовця, на думку автора, є відсутність чітко прописаної заборони на такий неприпустимий засіб публічного адміністрування, як інформаційнопсихологічні методи управління, пов'язані із маніпуляцією свідомістю окремих громадян та суспільства в цілому [докладніше див. 2].

У будь - якому випадку постає ряд запитань щодо ефективності самого способу формування толерантності «згори», тобто шляхом каталогізації вимог до морально - етичних аспектів діяльності працівників публічного адміністрування у вигляді офіційно затвердженого кодексу. Проблематичним залишається питання про те, чи може морально - етична по суті вимога бути сформульована в імперативній формі закону. Не зрозуміло також, яким саме має бути механізм застосування санкцій за порушення цих вимог і на який орган буде покладене зобов'язання визначати рівень неетичності державних службовців у їх діях відносно громадян. Тому ми не можемо розглядати цю поширену практику «імперативного» впровадження морально - етичних стандартів як дієвий спосіб підвищення толерантності у сфері публічного адміністрування.

Висновки. Таким чином, ми проаналізували окремі теоретичні й практичні аспекти національної толерантності / нетолерантності та їх стійкий зв'язок із етнонаціональною фрагментацією в суспільстві та в управлінському апараті. Практику винесення національно упереджених адміністративних рішень було охарактеризовано як вкрай небажану й таку, що загрожує не тільки толерантній атмосфері, а й ефективності публічного адміністрування. Ці негативні наслідки здатне компенсувати впровадження психологічних методів і спеціальних державних програм, що можуть суттєво покращити рівень національної толерантності як у стосунках службовців із громадянами, так і всередині управлінського апарату. Аналіз двох таких програм - психологічних тренінгів кадрового складу та допущення національних меншин до публічного адміністрування на місцевому рівні - привів до висновку про необхідність функціонального розмежування цих програм на різних управлінських рівнях. Можемо висловити сподівання, що систематичне застосування цих програм дозволить значно підвищити рівень національної толерантності у сфері публічного адміністрування.