Парадигми підготовки державно - управлінських кадрів у зарубіжних країнах як приклад для запозичення для України

                Валентина Богатирець, кандидат політичних наук, доцент кафедри сучасних іноземних мов та перекладу Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича

УДК 802.0

У статті розглядаються традиційні моделі підготовки державно-управлінських кадрів у зарубіжних країнах. Основна увага зосереджується на обґрунтуванні особливостей північноамериканської та європейської моделі підготовки державно-управлінських кадрів. Пропонуються шляхи адаптації зарубіжного досвіду до національної системи підготовки та підвищення кваліфікації кадрового складу державної служби.    

Ключові слова: модель підготовки державно-управлінських кадрів, країни Західної Європи та Північної Америки, професійне навчання державних службовців, державне управління України. 

Ключевые слова: модель подготовки государственно-управленческих кадров, страны Западной Европы и Северной Америки, профессиональное обучение госслужащих, государственное управление Украины. 
                                          

The article is devoted to the review of the traditional models of the training of the state - administrative staff in foreign countries. The main idea is the ground of the characteristics of American and European models of the training. The ways of the adaptation of the foreign experience to the national system of the professional training and professional civil service staff are under study.

Key words: the public administration training paradigm, Western Europe and Northern America, civil servants' training, public administration of Ukraine.

Постановка проблеми. Європейський вибір нашої держави - це рух до реальної демократії, інформаційного громадянського суспільства, соціально-орієнтованого ринкового господарства, що базується на засадах верховенства права й забезпеченні прав і свобод людини та громадськості. Кінцева мета євроінтеграційного курсу - набуття повноправного членства в ЄС - вимагає глибоких внутрішніх трансформаційних процесів на користь європейських цінностей, реформування інституційної системи нашої держави в інститути європейського зразка, утвердження європейських стандартів соціально-економічного та політичного розвитку відповідного рівня та якості життя населення. Реалізація таких перетворень вимагає спільних зусиль українських політиків, керівників держави та самого суспільства, що першочергово стосується державного управління.

Актуальність. Нинішній рівень організуючого впливу виконавчої влади на суспільні процеси в Україні не задовольняє потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, енергійного формування цивілізованого соціально- економічного укладу та демократичної, соціальної, правової держави. На жаль, Україні за останні роки не вдалося досягти такого рівня організації виконавчої влади, який властивий функціонально ефективній і структурно злагодженій системі.

Наразі вихід українського суспільства із системної кризи потребує такої організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості державного управління. Актуальність статті полягає у тому, що досягти такого становища неможливо без широкого використання наукових підходів до реформування всіх основних інститутів державного управління. Саме цього бракує нині в ході підготовки і проведення в Україні докорінної адміністративної реформи.

               Сьогодні в умовах реалізації конституційних засад демократичної, правової, соціальної держави та формування громадянського суспільства питанням із питань постає проблема удосконалення кадрового забезпечення державного апарату висококваліфікованими і компетентними фахівцями, здатними ефективно працювати в органах державної влади та місцевого самоврядування.                                       

Метою статті є обґрунтування традиційних моделей професійної підготовки управлінських кадрів у зарубіжних країнах та дослідження шляхів упровадження інноваційного досвіду зарубіжних країн у процес підготовки нової генерації управлінців в Україні. Стаття передбачає дослідження моделей професійної підготовки та підвищення кваліфікації державно-управлінських кадрів переважно північноамериканського регіону (США, Канада), країн Західної та Центральної Європи (Франція, Німеччина). Тим часом досвід професійної освіти державних службовців країн Східної Європи потребує окремого детального розгляду та аналізу.

У вивченні проблем сучасного «глобалізованого і водночас глокалізованого» суспільного життя ключову роль відіграють міжнародні порівняльні дослідження. Таке твердження, зокрема, цілком стосується державно-управлінської науки. Піднестися на новий рівень у межах зазначеного комплексу понять дає змогу звернення до методологічних і концептуальних напрацювань так званого порівняльного державного управління. Тому, незважаючи на необхідність звертатися до досвіду всіх без винятку регіонів світу, його порівняльна цінність, з точки зору державноукраїнських проблем, вирішуваних в Україні, не є однаковою.

Суспільство і держава потребують підготовки нової генерації і підвищення кваліфікації вже працюючих керівників і фахівців органів державної влади та місцевого самоврядування, формування реального та перспективного резерву їх кадрів з тим, щоб своєчасно були підготовлені фахівці для заміщення нових посад, у тому числі у нових структурах державного апарату, а також з тим, щоб поліпшувалась якість та підвищувалась ефективність управлінського процесу. Таким чином, одним із пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку України є якісний розвиток системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

В її основу Програмою кадрового забезпечення державної служби, затвердженою в листопаді 1995 р. Указом Президента України № 1035, була покладена соціальна природа професійного розвитку. Програмою були визначені гарантії громадянам рівних прав і можливостей для професійної підготовки та цілісного розвитку особи, пріоритетність гуманістичного та демократичного спрямування, випереджальний характер змісту навчання, структурна оптимізація всієї системи, відкритість новим технологіям, особливо на шляху індивідуалізації навчання державних службовців.

Сьогодні немає фактично жодного питання організації й функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування, державної служби загалом, яке б не було пов'язано з професіоналізмом і компетенцією службовців. Запровадження адміністративної реформи, формування на сучасних засадах механізму держави та державного апарату, розвиток державної служби органічно пов'язані з професійною підготовкою кадрів [12, с. 264]. Для ефективнішого розв'язання стратегічних і тактичних завдань поточної розбудови української державності важливе значення має передусім глибоке осмислення і творче запозичення досвіду світових лідерів у запровадженні та постійному вдосконаленні демократичної практики управління - високорозвинутих у політичному й економічному сенсі країн Західної Європи та Північної Америки.

Для України цінним є досвід зарубіжних країн щодо організації професійної освіти державних службовців. Історично склалося так, що Європа, яка характеризується багатою палітрою щодо організації системи підготовки державних службовців, традиційно поєднує різні концепції та моделі. У контексті даної наукової розробки особливий інтерес викликає наукове дослідження Г. Опанасюк стосовно проблеми особистісно-орієнтованої підготовки державних службовців. Авторкою, зокрема, як один з принципів особистісно-орієнтованої підготовки державних службовців, розглядається принцип єдності професіоналізму й етики [13, с. 265], а серед її функцій виділяється виховна, яка має на меті сприяння моральній зрілості кадрів державної служби, формування в них високих норм загальнолюдської культури,  иховання відповідальності за доручену справу, створення атмосфери взаємної вимогливості, дисципліни й організованості [13, с. 267]. На наш погляд, тема особистісних вимірів професійно-етичного навчання представників бюрократії потребує свого подальшого спеціального вивчення. Згідно з дослідженнями вітчизняних науковців Г. Опанасюк [13, с. 268], Л. Титаренко [19, с. 209], пострадянські країни беруть за основу одну з моделей підготовки (як правило, англійську, німецьку або французьку), адаптуючи її відповідно до історичних, національних, ментальних чинників. Це передбачає приведення законодавчої бази пострадянських країн у відповідність до європейського законодавства, що, у свою чергу, не лише сприяє зближенню національних систем підготовки управлінських кадрів, а й значно актуалізує потребу в компетентних спеціалістах, здатних орієнтуватись у новому законодавчому просторі.

Створення системи безперервного професійного навчання державних службовців є актуальною потребою і важливим фактором зміцнення державності та становлення якісно нових ринкових відносин і в Україні.

Останнім часом в державній службі європейських країн поширюється тенденція вдосконалення й підвищення рівня професійної підготовки кадрів. Створення системи безперервного професійного навчання державних службовців

є актуальною потребою і важливим фактором зміцнення державності та становлення якісно нових ринкових відносин і в Україні.

Основні аспекти проблеми професійної підготовки державно-управлінських кадрів аналізуються у працях таких дослідників, як В. Гриненко [4], В. Луговий [8; 9], М. Міненко [10], О. Слюсаренко [16], Л. Титаренко [19], Ж. Таланова [18], Г. Опанасюк [13] та ін., які у своїх працях розглядають характерні ознаки добору та фахового навчання в системі кар'єрного розвитку державних службовців країн Північної Америки та Європи.

Вітчизняний учений В. Гриненко [4] окреслює професійне навчання вищих керівних кадрів для державної служби в зарубіжних країнах, поділяючи моделі навчання на відкриті (Австралія, Канада, США, Великобританія) і закриті (Німеччина, Франція, Японія), окремо він акцентує увагу на таких прикладах, як європейський, американський, британський досвід навчання державних службовців.

У відкритій системі державної служби (Австралія, Канада, США, Великобританія) характерними рисами є мобільність і конкурентоспроможність персоналу. Система кадрового добору в цих системах здійснюється на підставі вільного доступу з урахуванням університетського диплома та незалежного конкурсу у вигляді співбесіди чи екзамену (письмового, усного). Оплата праці визначається переважно за результатами праці чиновника. Також для цієї моделі характерним є досить суворий контроль з боку громадянського суспільства [4, с. 165]. Безперечно, важливо підкреслити, що за аналізу досвіду зарубіжних країн у галузі навчання державних службовців виникає низка труднощів, пов'язаних тим, що система і методи підготовки можуть розглядатися лише в контексті тієї системи державної служби, для якої вони впроваджувалися. У Великобританії, як стверджує дослідник М. Міненко, навпаки, державна служба, що веде традиції з другої половини ХІХ ст., вважалася роботою універсала; спеціалісти були меншістю, їх очікувала менш блискуча кар'єра, ніж універсала [10]. Разом з тим жодна з означених трьох країн, як і більшість розвинутих європейських держав, не змінила своєї системи початкової підготовки державних службовців, а намагалася всіляко розвивати систему підвищення кваліфікації. Якщо ж порівнювати Європу і Північну Америку, то в першому випадку вони в цілому значною мірою централізовані, у другому - навпаки, децентралізовані. Країни континентальної Європи більше тяжіють до використання закритих, або елітарних моделей адміністративних систем, тоді як країни Північної Америки - до відкритих або загальнодоступних. Однак є суттєві розбіжності і в підходах, і в межах європейського континенту. Зважаючи на підсилення процесів європейської та євроатлантичної інтеграції України, становить науковий і практичний інтерес аналіз основних системних компонентів професійного розвитку державних службовців, що реалізуються в країнах Північної Америки та Європи. Адже одним із засобів інтеграції України у світову спільноту є вивчення й адаптація найкращого зарубіжного досвіду. На думку науковця В. Лугового, між різними країнами є певні відмінності в організації професійного навчання кадрів для державного управління, проте чітко виокремлюються дві основні (за домінантою) моделі навчання (як, до речі, і побудови цивільної служби) - це північноамериканська (США, Канада) та західноєвропейська континентальна (типові представники - Іспанія, Італія, Франція) Уособленням північноамериканської моделі підготовки фахівців з державного управління є США, де професійне навчання кадрів для державного управління в основному зосереджено в університетах [8, с. 5-6; 18]. За даними дослідниці Ж. Таланової, відомо, що таку підготовку здійснюють школи, коледжі, факультети, які органічно входять до складу великої кількості університетів відповідно до північноамериканського способу організації вищої освіти. Окремі позауніверситетські коледжі навчають управлінський персонал найнижчих рівнів. У системі фахової освіти з державного управління у США запроваджено академічні ступені: Associate (молодший спеціаліст), бакалавр, магістр, доктор, а також комбіновані за рівнями й напрямами (спеціальностями) підготовки: бакалавр-магістр, магістр-магістр, магістр-доктор. Крім того, в університетах (та для нижчих управлінців в окремих коледжах) існує різнорівневе (доступеневе та ступеневе)підвищення кваліфікації [18].

У США адміністративно не визначається головний загальнонаціональний заклад з підготовки державно-управлінського персоналу. Однак за фактичним рейтингом, фаховою репутацією таким «де-факто» у багатьох випадках виступає Школа урядування імені Джона Кеннеді Гарвардського університету [22]. Сюди на навчання (магістерське, докторське, сертифікатне) запрошуються посадовці вищого та середнього рівнів управління [14, с. 7]. Американський підхід до професійного навчання державних службовців, зокрема вищих керівних кадрів, ґрунтується на принципах відкритості державної служби. УСША немає закладу, подібного до французької НША (Національної школи адміністрації), який би готував кадри для вищих ешелонів державної влади. Більшість державних службовців вийшли з великих університетів. А відтак американці вважають, що завдяки такому вільному доступу до університетів, бізнесу та промисловості державна служба забезпечила основу для певної соціальної мобільності й утримання державної служби від насліду вання жорсткої класової структури, яка передбачає кастовий характер формування корпусу вищих управлінських кадрів і властива закритим системам [4, с. 167; 16, с. 206].

В Америці існує багато джерел формування управлінських кадрів і немає чітко визначеної ієрархії. Підготовкою професійних менеджерів у США займаються 1500 американських вищих навчальних закладів, зокрема школа ім. Дж. Кеннеді у складі Гарвардського університету та школа ім. Р. Вагнера Нью-Йоркського університету. Також система навчання включає вечірні курси, американські асоціації менеджменту (Американська асоціація державної служби, Асоціація політичного аналізу й управління, Рада з майстерності управління тощо), внутрішньовідомчі курси підвищення кваліфікації; центри підвищення кваліфікації при коледжах, університетах, навчальних центрах тощо [4, с. 167-168].

З огляду на це корисним може бути досвід Канади, де призначення на державну службу відбувається на підставі здобутків і заслуг, без впливу політичних міркувань, політичної заангажованості чи політичного патронажу. Громадяни країни мають реальні можливості пропонувати свої кандидатури на посади та розглядатися як кандидати на працевлаштування на державній службі. У Канаді діє Комісія державної служби, що є незалежною агенцією й відповідає за збереження й охорону цінностей професійної державної служби: компетентності, незаангажованості (аполітичності) та репрезентативності. За законом, повноваження призначати на всі посади державної служби Канади належать цій комісії. Комісія державної служби Канади відповідає за всі призначення на державну службу, а також за ротацію всередині держслужби, коли люди, скажімо, переходять із одного міністерства в інше. Тобто вона керує системою, якій делегується певна частина повноважень. Але всі заявки від кандидатів на роботу в межах державної служби мають подаватися до комісії.

Слід зазначити, що хоча Канада здебільшого наслідує США, вона водночас має певні національні особливості, пов'язані із впливом франкомовної частини європейського регіону. Тут також підготовка фахівців з державного управління сконцентрована, в основному, в університетах, їх школах і коледжах, проте існує кілька окремих самостійних навчальних центрів. Навчальні заклади взаємодіють з органами державної влади на федеральному, регіональному й місцевому рівнях, однак безпосередньо не управляються ними. Якістю фахової підготовки опікуються Канадський інститут державного управління - неурядова організація, яка функціонує з 1947 р. [23], та Канадська асоціація програм з державного управління (1987 р.), яка є іноземним асоційованим членом американської НАШДСУ [21]. Крім згаданої в США бакалаврської, магістерської і докторської підготовки та сертифікатного підвищення кваліфікації, в Канаді надається дипломне (без присвоєння академічного ступеня) довготривале (0,5-2 роки) навчання. Державна служба Канади свідчить про високі етичні вимоги, де найвищою цінністю усіх її структур вважається особистість та формування прогресивного демократичного світогляду державних службовців.

Варто наголосити на тому, що аналіз стану підготовки державних службовців у Європі також підтверджує зростання ролі політичних і професійних міжнародних організацій у підготовці державних службовців. Міжнародні організації - Рада Європи, Європейський Союз, Організація Європейського співробітництва та розвитку - забезпечують країни потрібною інформацією, здійснюють значну фінансову підтримку та порівняльні дослідження в галузі управління [3; 5; 6].

Професійне навчання державних службовців розглядається як одне з першочергових завдань, без розв'язання якого неможливо забезпечити ефективність суспільно-політичних перетворень, зробити реальним входження України до спільноти провідних європейських держав [7, с. 9]. Не підлягає сумніву, що від професійної компетентності, моральності, бажання до самовдосконалення та службового зростання кадрів залежать динамізм і успішність проведення реформ в Україні. Нові реалії вимагають від управлінців усіх рівнів уміти знаходити нестандартні рішення, обстоювати свої погляди, бути гнучкими, комунікабельними. Їм мають бути притаманні незалежність суджень, громадська мужність, почуття власної гідності [11, с. 356].

Отже, Україна нині перебуває у трансформаційному періоді, коли докорінно змінюються базисні засади суспільства, здійснюється формування суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Важливим чинником формування державності України є створення сучасної ефективної системи державного управління, що має бути запроваджена шляхом проведення адміністративної реформи. Її метою є запровадження динамічних змін в інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, яке має бути спрямовано на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, політичного та соціального партнерства, функціонального управління соціально-економічними сферами, делегування певних функцій держави іншим, відмінним від державного апарату, організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.

Державна служба має забезпечити державному управлінню системний характер та програмно-цільовий підхід до надання управлінських послуг на основі управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості та дисципліни державних службовців, законності, результативності, раціональності, ефективності їхньої праці.

Висновки. У підсумку можна стверджувати, що розвиток державної служби передбачає послідовне здійснення систематизованих за напрямами й етапами комплексів практичних заходів (правових, організаційних, інформаційних, матеріально-технічних, фінансових та інших), спрямованих на забезпечення єдності всіх елементів, що складають державну службу, на чіткий взаємозв'язок усіх її інституціональних положень з діяльністю корпусу державних службовців. Становлення та функціонування ефективного управління державною службою неможливе без удосконалення функціональної та формування організаційно-методичної вертикалі управління, що забезпечить єдину реалізацію норм права у сфері державної служби на всій території України, в усіх органах державної влади та місцевого самоврядування незалежно від рівня управління (центрального або місцевого) та гілки влади (законодавчої, виконавчої або судової).

Однією з найважливіших функцій системи управління державною службою є забезпечення контролю і нагляду за реалізацією державної політики та спеціального законодавства про державну службу. Мова йде насамперед про посилення надвідомчого контролю та нагляду щодо всіх органів державної влади, незалежно від того, до якої гілки влади (законодавчої, виконавчої, судової) вони належать, та органів місцевого самоврядування.

Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади з питань державної служби. Він має бути переорієнтований на виконання таких провідних функцій, як аналіз, прогнозування, оцінювання ефективності діяльності органу та його структурних підрозділів, професійної діяльності державних службовців тощо.

Підвищення ефективності державної служби та посилення впливу владної вертикалі на реалізацію єдиної кадрової політики у сфері державної служби може бути досягнуто шляхом запровадження інституту спеціальних уповноважених, які мають підпорядковуватися центральному органу виконавчої влади зі спеціальним статусом з питань державної служби або запровадженням подвійного підпорядкування кадрових служб цьому органові.

Зарубіжний досвід підготовки й удосконалення професійної кваліфікації управлінських кадрів заслуговує на увагу аналогічних українських навчальних закладів, тож він не має залишитися поза увагою національного досвіду підготовки фахівців сфери управління державними справами.