Політичний режим незалежної України: характеристика змін

Наталія Мінєнкова, доцент кафедри політології Донецького національного університету

УДК 321:35.072.1(477)

У статті із використанням інституційної, неопатримоніальної, транзитологічної парадигм аналізуються зміни форми і сутності політичного режиму України за часів незалежності. Автор наголошує, що вже із середини 90-х рр. XX ст. за демократичним фасадом починає формуватися неопатримоніальна сутність політичного режиму в Україні, яка зберігається й сьогодні, проявляючись у персоналізації політики, домінуванні патронажно-клієнталістських зв'язків у політичних процесах, пріоритеті держави над суспільством, бюрократії, корупції. 

Ключові слова: політичний режим, інституційна парадигма, теорія неопатримоніалізму, демократичний транзит.

В статье с использованием институциональной, неопатримониальной, транзитологической парадигм анализируются изменения формы и сущности политического режима Украины в период независимости. Автор утверждает, что уже с середины 90-х XX ст. за демократическим фасадом начинает формироваться неопатримониальная сущность политического режима в Украине, которая существует и до сегодняшнего дня, проявляясь в персонализации политики, доминировании патронажно-клиенталистских связей в политических процессах, приоритете государства над обществом, бюрократизации, коррупции. 

Ключевые слова: политический режим, институциональная парадигма, теория неопатримониализму, демократический транзит.

In the article, using the institutional, neopatrimonial and transitology paradigms changes in form and essence of the political regime in Ukraine since independence is analyzed. The author claims that since the middle of 90's in XX century behind the democratic facade the neopatrimonial essence of the political regime in Ukraine begins to form, which exists to this day, appearing in the policy personalization, patron-client ties domination in the political process, in the priority of state over society, bureaucracy and corruption.

Key words: political regime, institutional paradigm, theory of neopatrimonial, democracy transit. 

Відсутність за більш як двадцять років незалежності України результатів у процесі системної трансформації вичерпали і так невеликий потенціал демократичних очікувань українських громадян. Чи зможе українська влада врешті-решт задовольнити сподівання своїх співвітчизників? І якими способами буде здійснюватися владне управління в Україні в майбутньому? Відповіді на ці ключові питання слід шукати, аналізуючи модель та спосіб функціонування політичного режиму країни.

Активна суспільно-політична та наукова дискусія щодо типу політичного режиму в Україні розпочалася вже в перші роки незалежності держави, але й досі не вичерпала своєї гостроти та різновекторності.

Аналіз наукового вітчизняного і зарубіжного доробку з даної тематики дозволяє виділити декілька основних напрямків.

Перший - політичний режим незалежної Україні називається «неототалітаризмом», який проявляється в домінуванні в політиці й економіці номенклатурно-корпоративних кланів, відсутністю відповідальності урядів перед громадянами, порушенням гарантій прав і свобод пересічного українця. Одним із перших авторів неототалітарного підходу був відомий український політолог Володимир Полохало [6, 12]. З такою характеристикою в цілому погодилась і інша українська дослідниця Олександра Колодій, заперечивши тільки твердження свого

колеги, що даний тип режиму слід вважати усталеним, наголосивши на його перехідному характері [7].

Друга група авторів, характеризуючи політичний режим незалежної Україні, підкреслювала, перш за все, його анархічно-охлократичний характер, що проявляється в розквіті криміналітету та пануванням анархії у всіх сферах суспільного життя, підтримку яким забезпечує сама влада [4].

Третій напрямок досліджень представлений роботами авторів, які наголошують на олігархічному змісті діючого в Україні політичного режиму, що проявляється в домінуванні в суспільно-політичному житті країни інтересів вузької групи заможних людей [9, 11].

У четвертій групі досліджень політичний режим сучасної України розглядається скрізь призму теорії неопатримоніалізму [16-18, 22].                                            П'ятий напрямок представляють дослідження українських та зарубіжних учених, які трактують політичний режим в Україні за допомогою дихотомії демократія-авторитаризм [15, 21].

Шоста група - спроби охарактеризувати політичний режим незалежної України за допомогою теорій транзиту та демократії [3, 2, 10].

Отже, аналіз наукової літератури показує відсутність єдності у науковців в розумінні сутності політичного режиму. Крім того, у більшості робіт політичний режим України характеризується в певний обмежений проміжок часу та за допомогою скоріше емоційних, а не сутнісних ознак і характеристик. Зазначені особливості, а також необхідність продовження вивчення політичного режиму у ширшому хронологічному просторі обумовлюють актуальність даного дослідження. В даній статті автор зробить спробу виділити специфічні риси політичного режиму України з 1991 до 2010 рр. за допомогою трьох наукових концепцій: інституціональної, неопатримоніальної та транзитивної, як таких, що за своїм інструментарієм є найбільш ефективними. Таке поєднання надасть можливість виявити сутнісні характеристики політичного режиму та простежити його еволюцію.

 Для вирішення поставлених завдань необхідно з'ясувати саме поняття «політичний режим». На сьогодні категорія політичного режиму і в західній, і в вітчизняній політологічній науці не має однозначного трактування. Можна виділити три основні напрямки в трактуванні даного поняття. Перший - інституціональний, другий - соціологічний, третій - інтеграційний - поєднує перші і другі критерії при характеристики політичного режиму. Виходячи з того, що форма правління та закріплені у законодавчих актах норми і правила функціонування влади є пріоритетними для першого - інституційного напрямку, - тож вони не завжди відповідають реальній практиці здійснення влади. А соціальне обґрунтування влади - наявність та вплив груп тиску, взаємовідносини еліт і народу тощо, що є ключовими ознаками так званого соціологічного підходу, то вони також не характеризують усієї повноти політичного режиму. В даній статті буде використовуватися інтеграційне визначення політичного режиму як системи формальних і реальних способів, ресурсів та стратегій взаємодії держави і суспільства, опосередкованих існуючою політичною культурою в цілому.

Отже, на нашу думку, при трактуванні політичного режиму слід ураховувати дві площини його функціонування: з одного боку, формально-юридичні характеристики, а саме особливості поділу державної влади, співвідношення між гілками влади, типи урядових структур, з іншого - реально існуючі відносини між державною і суспільством, зокрема соціальні обґрунтування влади, наявність груп тиску, взаємовідносини еліт і народу.

З точки зору інституційної парадигми головна увага при дослідженні режиму надається формально юридичним, процедурним характеристикам здійснення влади. Цей підхід находить багато прихильників в американській політології. Зокрема, відомий дослідник К. Бекстер вважає, що політичний режим являє собою

певну систему правління [19, с. 11]. Аналіз політичного режиму в Україні в інституційному вимірі показує, що за набором конституційних ознак, таких, як виборність найважливіших органів політичної влади, юридична рівність громадян, гарантії прав меншості, багатопартійність і т.д. політичний режим в сучасній Україні

можна вважати демократичним, оскільки на нормативному рівні зберігається розширений нормативний вимір демократії. Ключовим питанням при інституційному підході є сама система розподілу державної влади в межах республіки чи монархії.

На початку процесу державного будівництва в 1991-1994 рр. політична еліта України мала стійке прагнення запровадити саме президентську модель республіки. Це відбулося із ініціативи «старої» політичної еліти на чолі із Л. Кравчуком та при активному сприянні національно-демократичної опозиції. Тобто, як зазначає Андре Вільсон, це був «великий компроміс», який полягав на підтримці опозицією Л. Кравчука взамін на впровадження ним політичного курсу, спрямованого на незалежність України і відмову від союзу з Росією [1, с. 72]. Сама ж опозиція, внаслідок своєї слабкості, не могла запропонувати альтернативний варіант. Обрання моделі президентської республіки не було випадковим і відбувалося за зразком політичної конструкції СРСР, а також Росії. Обидві країни на початку 90-х трактувалися правлячою політичною елітою країни як взірці для наслідування в різних аспектах, у тому числі й державного будівництва.

В Україні інститут президента від самого початку функціонування став тим конфліктогенним осередком у системі влади, від якого концентричними колами по соціуму та політикуму розповсюджувалася напруга. Перша лінія конфлікту пролягала між Президентом і Прем'єр-міністром, зокрема в 1991-1994 рр., між Л. Кравчуком та Л. Кучмою за владу в центрі. І Президент, і Прем'єр хотіли максимально збільшити посадові повноваження відповідно Президента та Прем'єр-міністра. Друга сфера протистояння полягала у боротьбі між Президентом і Прем'єр-міністром за владу в регіонах.

Отже, запроваджений інститут президентства в період 1991-1994 рр. в Україні законодавчо не був чітко врегульованим як у сфері повноважень самого Президента, так і в системі його взаємовідносин із іншими державними інститутами. Дана невизначеність залишала широкі можливості для головних політичних акторів змінювати свої повноваження, внаслідок чого відбувалися коливання від президентсько-парламентської моделі в 1991-1992 рр. до парламентсько-прем'єрської з грудня 1992 р. до травня 1993 р. (після рішення Верховної Ради щодо надання надзвичайних повноважень Уряду України), а також спроби запровадження президентської форми правління - на підставі пропозицій глави держави від 18 травня 1993 року. Обидві пропозиції не були підтримані депутатами Верховної Ради, політичний режим в Україні залишився президентсько-парламентським.

У перший термін президентства Л. Кучми (1994-1998 рр.), як і за часів президентства Л. Кравчука, голова держави хотів змінити модель здійснення влади від президентсько-парламентської на президентську республіку, а саме збільшити свої повноваження. На практиці це було здійснено через прийняття 8 червня 1995 р. Конституційного договору, який збільшував повноваження інституту Президента. Голова держави отримав право без згоди із парламентом призначати прем'єр-міністра. На думку більшості дослідників, відбулося фактичне перетворення інституту президентства в законотворчий інститут [20, с. 328] і оформлення квазі-президентської моделі. Проте така система влади існувала в Україні не довго, оскільки прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України суттєво змінювала конституційні повноваження Президента України. Президент утратив можливість самостійно, без парламенту призначати прем'єр-міністра - право, яким він володів згідно з Конституційним договором. Проте, за нової конституції за президентом затверджувалось право звільнення прем'єр-міністра без згоди парламенту. За Конституцією 1996 р. політичний режим в Україні перетворився на президентсько-парламентську модель.

У другий термін свого президентства 1999-2004 рр. Л. Кучма наполегливо прагнув зміцнити владні повноваження Президента України, проте і референдум в 2000 р., і внесення проекту закону не мали успіху.

В 2004 р. в умовах політичної кризи був прийнятий Закон про проведення Конституційної реформи (Закон № 2222-IV від 8 грудня 2004 р.), що вступила в дію в січні 2006 р. Вже при новому Президенті В. Ющенку. Ще за часів прийняття Закону більшість дослідників та політологів зазначала, що цей документ був прийнятий із недотриманням процедури, а саме голосували депутати Верховної Ради разом із двома відмінними за сутністю законами, що було порушенням закону.

Сутність конституційних змін передбачала:

- істотні обмеження повноважень Президента (в сфері призначення уряду тільки силовий блок залишився в компетенції Президента; Президент втратив право звільнення Прем'єр-міністра без згоди парламенту).

- збільшення повноважень парламенту: за поданням Президента Верховна Рада призначала голів ключових державних відомств, а саме Голову Антимонопольного комітету, Голову державного комітету телебачення та радіомовлення, Голову фонду державного майна, Голову Служби безпеки тощо;

- впровадження імперативного мандата для депутатів.

Отже, Конституційна реформа порушила розподіл влади на законодавчу і виконавчу, натомість створивши низку гібридних конструкцій:

1) відірвала функції Глави держави від його повноважень, зокрема це означало, що закріплені за Президентом конституційні функції: гарантія суверенітету і територіальної цілісності країни, гарантія прав і свобод громадян, керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави неможливо здійснити без певних виконавчих повноважень;

2) створила в межах парламенту напівлегітимну інституцію - коаліцію депутатських фракцій, діяльність якої лишилася законодавчо неврегульованою, проте наділялася величезними повноваженнями, зокрема завданням законодавчого закріплення проведених змін;

 3) а в складі Кабінету Міністрів утворила дві фракції - президентську і прем'єрську, не передбачивши механізмів їх взаємодії як між собою, так і з обома центрами прийняття рішень.

            Реформа фактично змінила інституційний дизайн України, перетворивши її з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку. Така форма політичного режиму існувала в Україні до 30 вересня 2010 р. Наступного дня Конституційний Суд визнав Закон № 2222-IV неконституційним, оскільки була порушена процедура його прийняття. Відміна Конституційної реформи означала збільшення повноважень Президента і знов повернення до президентсько-парламентської моделі політичного режиму.                                                                                         Отже, характеризуючи політичній режим в Україні в інституційному вимірі слід зазначити, що з 1991 до 2010 рр. обрана політичною елітою на початку процесу незалежності система здійснення влади в межах республіканської моделі змінювалася кілька разів, набуваючи різні форми від квазі-президентської до парламентсько-кабінетної. Згідно з останніми рішенями Конституційного Суду, політичний режим Україні відповідає президентсько-парламентській формі, із значними повноваженнями Президента. Але із точки зору нормативно-юридичних ознак усі ці зміни стосувалися збереження демократичного фасаду політичного режиму: регулярність проведення виборів, наявність загального виборчого права, громадянських свобод, багатопартійної системи. Проте наголошуючи на тому, що сутність політичного режиму не можна визначити тільки в інституційному контексті, який представляє певний формальний зріз, розглянемо політичний режим в Україні з точки зору його реального функціонування у соціологічному вимірі.

Не можна не погодитись із позицією О. Фісуна та інших авторів, які вважають, що логіка функціонування політичного режиму в Україні, починаючи із президентства Л. Кучми, була неопатримоніальною. Теорія неопатримоніалізму сформувалася на основі веберовської концепції партримоніалізму. М. Вебер трактував патримоніалізм як систему, де відбулася апропріація (присвоєння) сфери управління офіційними носіями політичної влади та злиття публічно-політичної і приватної сфер соціуму. Внаслідок цього держава управляється як приватне володіння (вотчина) правлячих груп, які на основі влади-власності приватизували різноманітні суспільні функції та державні інститути [18]. Неопатримоніалізм являє собою сучасний варіант патримоніалізму, специфіка якого полягає в поєднанні формальних інститутів сучасної держави, що будуються на раціонально-легальних засадах із традиційними (патримоніальними) формами персонального правління. На думку більшості дослідників, найяскравішими рисами неопатримоніалізму є: 1) патронажно-клієнтарні відносини, що формуються на основі асиметричного обміну ресурсами (посади, контракти, ліцензії, судовий імунітет тощо) між ключовими фігурами в уряді і стратегічно розташованими індивідами (профспілкові та регіональні лідери, впливові політики і бізнесмени); 2) персоналізація влади, яка зумовлює погляд на главу держави як на втілення політичної системи, всі ж інші політичні інститути розглядаються лише як засоби реалізації його стратегії; відбувається самоідентифікація мас не з політичними програмами, а з особою лідера, лояльність якому означає й лояльність режиму, який він уособлює [18].

Певні риси неопатримоніалізму чітко почали проявлятися вже під час першого терміну президентства Л. Кучми, хоча набули свого апогею в другому чотирилітті. Зокрема, система управління державою мала такий вигляд, що, незважаючи на формальний демократичний фасад політичного режиму (загальне виборче право, конституція із визначеними нормами демократії, багатопартійність, тощо), реальна влада зосереджувалася у Президента, який розглядав останню як територію власного вотчинного правління. Л. Д. Кучма, маючи величезні юридичні повноваження (пригадаємо, що інституційна складова режиму до вступу в дію конституційної реформи передбачала таку можливість), також підтримував своє панування за допомогою патримоніальних методів управління. По-перше, використовуючи право широких адміністративних призначень, надавав «прибуткові» посади своїм прибічникам, які вільно використовували свої позиції у держапараті з метою особистого збагачення в обмін на політичну підтримку Президента. По-друге, встановив ефективну систему державного нагляду, очолювану його прибічниками у силових міністерствах, СБУ, Генеральній прокуратурі, Державній податковій адміністрації, за роботою якої сам особисто спостерігав. Одним із завдань цих керівників був збір компромату щодо діяльності посадових осіб і підприємців на всіх рівнях системи, який пізніше міг бути використаний проти опонентів Президента [22, с. 123]. Помаранчева революція стала природним підсумком функціонування неопатримоніального режиму. Оскільки в ситуації, коли діючий Президент, який втрачає популярність, вимушений залишити свою посаду, виникає серйозний конфлікт між різноманітними групами у середині неопатримоніальної еліти, причиною якого стає пошук нового патрона. Отже, одна із елітних груп, яка перебуває в опозиції до діючого непопулярного Президента й ініціює процес змін. В Україні конфлікт між елітами виник на початку 2001 рр. як результат політичної кризи. Після відставки 26 квітня 2001 р. Уряду В. Ющенка частина політичної еліти та впливових економічних груп переходять у відкриту опозицію до партії влади. Під час парламентських виборів 2002 р. закінчилося створення альтернативної коаліції навколо В. Ющенка.

Заслуговує на увагу той факт, що «помаранчева революція», хоч і породила надію на зміни у бік демократії, але в цілому не змогла змінити логіку функціонування політичного режиму. Президент-реформатор В. Ющенко прагнув отримати всі надзвичайні повноваження «патрона» через посилення вертикалі президентської влади (проект нової Конституції, символічна назва політпроекту «Єдиний центр»), патронажно-клієнталістські зв'язки пронизували владні відносини, корупція, бюрократія продовжували панувати в системі державного управління.

Отже, логіка реального функціонування політичного режиму у незалежній Україні, незважаючи на зміну інституційного дизайну, як це не парадоксально і за часів «радянського адміністратора» Л. Кучми, і за демократа В. Ющенка, залишалася неопатримоніальною. А саме, кожний із президентів, незважаючи на певну популістську риторику, пошуку чи то «свого особистого шляху», чи «європейського розвитку», розглядав українську державу як власний маєток. Держава фактично слугувала інструментом реалізації приватних інтересів посадових осіб і пов'язаних із ними бізнесменів. Причому в деяких випадках важко було відрізнити ці дві групи акторів.

На сучасному етапі політичний режим в Україні продовжує зберігати неопатримоніальні ознаки.

По-перше, для України характерна персоналізація влади, коли для політичної самоідентифікації мас головним є не політичні програми, а особистість політичного лідера.

По-друге, це розвинена форма клієнталізму, або патронажних відносин, що проявляються у поширенні етнічних, регіональних, сімейно-родинних та подібних зв'язків на політичну сферу, зокрема розподіл посад, міністерських портфелів, пільг тощо здійснюється саме за цими критеріями.

По-третє, основним суб'єктом політичного процесу в Україні є держава, що існує не поряд із суспільством, а над ним.

По-четверте, у політичній грі переважають ті партії, організації, що підтримують уряд.

По-п'яте, провідне місце в системі державного управління посідає бюрократія (зокрема, існування «партії влади», що зосереджена навколо Президента, стосунки в якій будуються знову ж таки на принципах клієнталізму).

Вшосте, високий рівень корупції, що нині є одним із найважливіших каналів досягнення політичних та інших цілей;

Всьоме, в Україні, як і в будь-якому неопатримоніальному суспільстві, сучасні форми громадянського зв'язку співіснують із численними традиційними і напівтрадиційними формами (клановість, корупція, телефонне право).

Отже, використання соціологічного підходу при характеристиці політичного режиму дає підстави стверджувати, що в Україні із середини 90-х минулого століття під демократичним фасадом формується його неопатримоніальна сутність. Певні надії на зміни пов'язувалися із помаранчевою революцією, але післяреволюційний період показав, якщо сповзання у бік авторитаризму, яке активно відбувалося за часів Л. Кучми, вдалося призупинити, проте закріпити демократичні зміни «революціонерам майдану» так і не вдалось.

З'ясувати, чому ж Україні за часів незалежності не вдалося стати на шлях справжнього демократичного розвитку, і вона і досі залишається в перехідному стані між авторитаризмом та демократією, на наш погляд, можливо за допомогою транзитологічної парадигми. Політична практика показує, що перехід від авторитаризму у бік демократії в різних країнах відбувається по-різному і не завжди має лінійний розвиток. Особливість українського транзиту полягає в наступному.

По-перше, в Україні «перехід» почався без ротації еліти, котреліта, що з'являється за часів президентства Л. Д. Кучми, була ідеологічно слабкою і не до кінця згуртованою навколо ідеалів демократії. На початку 90-х влада опинилась у руках радянської партійної номенклатури, яка повинна була здійснити інституційну революцію, якою, по суті, і є перехід. Насправді ж вони робили все, щоб надати економічним та політичним змінам такої форми, яка найбільше відповідала їхнім корпоративним інтересам, не дбаючи ні про суспільне благо, ні тим більше про ідеологічні цінності, відповідно до яких мала відбуватися заміна одних суспільних інституцій іншими. Сформована із представників національно-демократичних сил, при підтримці новонароджених прошарків (бізнесменів та білих комірців) контреліта, що прийшла до влади внаслідок помаранчевої революції, не змогла втілити в життя реформи в інтересах народу і взагалі утримати владу. Втративши довіру через внутрішні конфлікти, демократична опозиція надала можливість отримати перемогу олігархічним силам, які за своєю суттю далекі від ідеалів демократії. Проте, як абсолютно слушно зазначає українська дослідниця О. Ф. Колодій, такі коливання від авторитаризму у бік демократії і в зворотному напрямку притаманні процесу трансформації, оскільки це не завжди лінійний процес [8, с. 22].

По-друге, в Україні перехід розпочинається при незавершеності процесів модернізації та національного будівництва, і, відповідно, доводилось здійснювати одночасно ці три процеси. Важкий стан справ був в економіці. Розрив кооперативних та господарських зв'язків, насамперед із суб'єктами колишнього єдиного союзного господарчого комплексу. Успадкована структура республіканської економіки, що базувалася на принципі незавершеності, не мала повного циклу виробництва. Майже 80% усього виробництва в Україні мало незакінчений технологічний процес, а значить, залежало від імпорту комплектуючих виробів і сировини [14, с. 487]. Крім того, несформованість української нації також затримує процес переходу. У демократіях, які зароджуються, саме націоналізм є спусковим механізмом початку процесу демократизації. Адже чи не завжди прагнення до незалежності й прагнення до демократії збігаються, тому кінцевою метою обох прагнень є самовизначення: «ми, нації, будемо самі визначати власну долю, дотримуючись тільки тих правил, які самі собі встановлюємо» [13, с. 210]. А в Україні процес національної консолідації ще не завершений, а національна єдність, хоч і була підтверджена референдумом 1991 року. в екстремальних умовах кризи є під знаком питання. Ось що зазначав відомий американський політолог Р. Дарендорф ще в 1989 р.: «... як це не сумно: чим країна однорідніша, тим вищий шанс вона має на успіх у процесі демократизації. Країнам із складним етнічним або якимось іще складом населення доведеться, ймовірно, займатися найближчим часом не демократизацією, а проблемами територіальної цілісності і підтримання законності та порядку» [5, с. 70].

По-третє, на початку процесу трансформації Україна являла собою, за влучним висловленням С. Гантінгтона, «розділену країну». Лінії розлому мали регіональний, мовний, релігійний характер.

По-четверте, серед усіх країн посткомунізму Україна мала найміцніші традиції комуністичного тоталітаризму, що за часів непідлеглості далося взнаки у домінуванні підданського типу політичної культури, панування в політичній свідомості принципів егалітаризму і етатизму, притаманності частині українців відчуття меншовартості, відсутності державних традицій.

 Визначені чинники ускладнюють перехід України до демократії, затримують процес створення економічно розвинутого і політично спроможного суспільства.

Таким чином, політичний режим в Україні сьогодні є гібридним. У формально-юридичному вимірі йому притаманні певні ознаки демократії. Зокрема, на демократичних засадах сформовані вищі органи державної влади, здійснюється розмежування повноважень законодавчої, виконавчої і судової влади виробляються і законодавчо закріплюються механізми їх взаємного контролю, стримувань і противаг. Україна зуміла досягнути мирного врегулювання міжетнічних суперечностей та не допустити сепаратизму. Але зміст функціонування політичного режиму продовжує зберігати міцні патримоніальні риси, такі, як персоналізація політики, домінування патронажно-клієнталістських зв'язків у політичних процесах, пріоритет держави над суспільством, бюрократія, корупція тощо. При цьому слід також зазначити і погодитися із твердженням А. Ф. Колодій, що гібридність політичного режиму в Україні, непевність демократії не означає, що українське суспільство не є перехідним до демократії [7]. Україна не тільки задекларувала свій намір побудувати демократичне суспільство, але й приступила до практичного втілення цього наміру в життя, але цей процес не завжди має лінійний розвиток.