Дослідження просторової організації влади в Україні

Василь Лісничий, кандидат філософських наук, професор, завідувач відділу інформаційно – аналітичного забезпечення та зв’язку з державними та громадськими організаціями Інституту телекомунікацій і глобального інформаційного простору НАН України.

Алла Шаповалова, кандидат політичних наук, старший науковий співробітник Інституту телекомунікацій і глобального інформаційного простору НАН України.

УДК 321.01(477)

Зроблено огляд розвитку просторової організації влади, проаналізовано сучасний стан адміністративно – територіального устрою України, запропоновані шляхи його удосконалення.

Ключові слова: адміністративно – територіальна реформа, місцеве самоврядування, розвиток територій, просторовий вимір, територіальна організація влади.

Рассмотрено развитие пространственной организации власти, проанализировано современное административно!территориальное устройство Украины, предложены пути его усовершенствования.

Ключевые слова: административно – территориальная реформа, местное самоуправление, развитие территорий, пространственное измерение, территориальная организация власти.

An overview of the spatial organization of power is made, the modern state of administrative and territorial structure of Ukraine is analysed, the ways of its improvement are proposed.

Key words: administrative and territorial reform, local government, territorial development, spatial dimension, territorial organization of power.

Метою даної публікації є дослідження місця та ролі просторового виміру організації системи владних відносин в Україні.

Методологія використання просторового виміру в системі суспільних наук значно збагатиться, якщо скористатися не традиційним розумінням простору, як територіальних меж, кордонів, а в контексті, як підходять до трактування простору представники природничих наук: фізики, математики, астрономії. Саме на це наштовхує ідея «СТРІЛИ ЧАСУ», запропонована авторами відомої публікації «Порядок із Хаосу» [1].

Взяти такий приклад. Світова спільнота пішла на унікальний науковий експеримент пов’язаний із розробкою андронного колайдера, за який заплатили 10 мільярдів доларів. Його завдання — штучно створити ситуацію накопичення величезної енергії, через що можна буде перевірити важливі гіпотези у фізиці та астрономії, пов’язані з часом, енергією та простором. На початку ХХ століття всесвітньо відомий дослідник А. Енштейн розробив теорію відносності, а в 30 роки з’явились роботи Клейна, в яких доводилася багатовимірність простору. Якщо в теорії відносності А. Енштейна простір мав чотири виміри: три геометричні та четверта — час, то в Клейнівській теорії вимірність простору уже мала 14 –26 значень. Експерименти в колайдері доведуть, чи спростують існування компактизації простору [2, с. 15].

Суспільство перетворюється в органічну частинузагальної картини світу. Наука — це в першу чергу «взаємодія проблем, що належать до культури, як цілого, і внутрішніх концептуальних проблем природознавства. Ми побачимо, що проблеми часу перебувають у самому центрі сучасної науки» [1, с. 61– 62]. Якщо природознавство по – новому підходить до розгляду часу і його співвідношення з простором, то виникає питання, яким чином це впливає на суспільний розвиток, що змінюється в самоорганізації, якщо вона приймає масштабний чи локальний характер, яким повинно бути управління в умовах, коли суспільна самоорганізація стає домінуючим компонентом і як нова роль часу приводить до розуміння того, що відбувається в повсякденному житті?

Як скористатися тим, що глобальний інформаційний простір дозволив кожному, хто користується новітніми технологіями, стати співучасником загальносвітового інформаційного процесу? Яким чином вирішення нагальних проблем розвитку тієї чи іншої території буде залежати і співпадати з ментальними властивостями людей, що проживають на цій території? Досліджувати дані процеси без теоретичного змісту наукових описів і нових методів дослідження абсолютно неможливо. Інноваційний стан інтеграційного проникнення зв’язків стимулює динаміку пошуку сучасних наукових методів розуміння і пояснення цих процесів, а це означає, що знання стають не тільки інструментом, а й конкретним методом пізнання та управління суспільними процесами.

Розвиток територій залежить від таких факторів: природно – ресурсного потенціалу; демографічної ситуації; рівня розвитку промисловості та наявного науково – інтелектуального потенціалу; транспортної мережі та комунікацій; інфраструктури, територіальної спеціалізації, структури господарського комплексу. Причому кожний із них виконує свою особливу роль та має специфічні зв’язки в рамках даної адміністративно – територіальної одиниці. Одночасно, з цим працює чинник відстані (хорологічний), фактор часу (хронологічний), суспільно – географічне положення, що фіксує розташування регіону до певних об’єктів зовнішнього середовища, регіональних і світових «центрів влади» (геополітичне), сусідніх країн (прикордонне), вигідних транспортних артерій, промислових, торговельних, фінансових центрів, об’єктів соціальної інфраструктури, джерел мінеральної сировини та паливних ресурсів, а також розвитку транспортної мережі і комунікацій, мультимодальних транзитних коридорів, транспортних терміналів, різних видів комунікацій, інформаційних мереж.

Просторовий формат існування людських співтовариств залежить від способів самоорганізації міських спільнот, селищних поселень, становлення специфічної міської культури і формування особливої сільської психології. Згідно із Європейською хартією міст (1992), існують дві концепції визначення просторових меж міста, як археологічного, топографічного, містобудівельного осередку людської життєдіяльності, так і юридичного явища, що забезпечує фундаментальне ядро суспільного життя. Будь – яке поселення є геосоціальною культурною системою, має територіально – географічний, архітектурно – планувальний, соціально – економічний і культурно – інформаційний виміри. На них накладаються взаємопов’язані простори, комерційного, соціального, рекреаційного, культурного тощо виміру [3, с. 9]. 

У рамках Європейського Союзу розроблено методику моніторингу та оцінювання регіонального розвитку, яка забезпечує кореляцію даного розвитку з регіональним урядуванням. Це здійснюється на основі п’яти принципів, запропонованих у Білій книзі, а саме: відкритість і участь, підзвітність, результативність, послідовність і згуртованість. Дані принципи закріплюють демократію та верховенство права в країнах – членах ЄС, але мають практичне застосування на всіх рівнях управління — глобальному, європейському, національному, регіональному та місцевому. Ще у 2000 р. Рада Європейських муніципалітетів та регіонів ухвалила декларацію «Належне врядування в Європі сьогодення», в якій було висловлено пропозицію щодо підвищення результативності політики ЄС шляхом підсилення субсидіарності та більш широкого залучення громадськості до врядування [4, с. 44 – 45].

Комплексна адміністративно – територіальна реформа в Польщі була здійснена в 1998 р. В умовах цієї країни розроблено декілька варіантів реформування на воєводському рівні. Їх розробкою займався Інститут суспільних проблем (Instytut Spraw Publicznych) з 1994 по 1997 р.р. У серпні 1997 р. результати їх напрацювань обнародували в суспільстві, після чого було підготовлено два законопроекти стосовно органів самоврядування воєводств і повітів. Розглянемо порівняльні варіанти реформування адміністративно – територіального поділу Польщі [5, с. 18].

У результаті тривалої роботи було затверджено територіальний поділ країни на 16 воєводств, 308 земських та 65 міських повітів. Новим елементом у державному устрої запроваджено два типи просторової адміністрації державного і самоврядного характеру. Воєводство, подібно французькому департаменту і регіону, було представлено структурою самоврядування, а органом управління був воєводський сеймик. До його компетенції належить здійснення регіональної політики, затвердження програм розвитку воєводства та планів благоустрою і бюджету, а також розвитку територій та задоволення потреб населення через реалізацію заходів щодо захисту інтересів родини, охорони здоров’я, боротьби з безробіттям, ринку праці.

Державна влада на рівні воєводства представлена воєводою, якого призначає Голова уряду. Він відстоює інтереси регіональної спільноти, протидіє проявам партикуляризму, прагненню до автономії задля збереження цілісності країни. До його компетенції належить прийняття рішень економічного характеру, виконання ролі арбітра, піклування про громадську безпеку, захист навколишнього середовища, розвиток науки та національної культури. Органічне поєднання просторових завдань загальнодержавного характеру і просторових завдань територіального рівня цих двох інститутів дозволяє гармонізувати відносини по осі Центр — Регіон і забезпечити децентралізацію та деконцентрацію [5, с. 26–27].

Однією з важливих проблем сучасного адміністративно – територіального устрою України є відсутність чіткого понятійно – категоріального апарату внутрішньої територіальної організації держави, що призводить до певного двоякого розуміння цього важливого конституційного інституту та його складових.

У теорії і практиці організації внутрішнього життя держави широко використовується категорія простору, особливо щодо його правового забезпечення: фінансово – економічної прозорості, інвестиційної привабливості, захищеності особи та її прав тощо. Не випадково в практиці політичного аналізу широко застосовуються поняття «економічного», «політичного», «інформаційного», «правового» простору.

Погляди на категоріальний апарат просторової концепції відрізняються від трактування поняття території, як процесу тривалого, еволюційного набуття різних форм. «Простори» з’являються в політичній практиці, коли необхідно розвивати організацію територій і діяльність людини на них. Поняття «території» характеризує фізико – географічну та природно – біологічну реальність. Але поняття «простір» стосується зазвичай реальності соціальної, економічної, політичної, культурної, правової, інформаційної тощо. Ці явища взаємопов’язані, але їх не можна ототожнювати. Просторові даності широко використовуються для опису як внутрішніх характеристик державного ладу (фізико – географічні та культурні властивості території також), так і системи її зовнішніх зв’язків. А. Макаричев вважає, що просторова організація держави передбачає освоєння території переважно неадміністративними методами. Тому під час дослідження регіональних процесів використовуються різні просторові маркери, в основі яких переважно культурний підхід, а не географічний; відповідно формуються різні регіональні практики, що базуються на нормативах, які конструюються історично. Зрештою, утворюються «ментальні простори», які відрізняються сталими зв’язками, структурою, властивостями і співвідносяться з певними територіальними (географічними) об’єктами [6, с. 11].

На думку С. Писаренка, українське суспільство стоїть перед завданням нової організації життєвого суспільного простору держави. «Нова регіоналізація» пов’язана з наданням нового змісту поняттю «адміністративний регіон». Отже, має відбуватися формування нових культурно – економічних регіонів, що являють собою спільноти, засновані на просторовій локалізації певних видів діяльності, центром яких є управління фінансами і власністю, розробка нових технологій, створення необхідної для цього інформаційно – комунікаційної інфраструктури, сфери соціально – культурних чи інших послуг, формування регіональних ринків, їх сегментації [7, с. 37 – 38].

Для того, щоб зрозуміти об’єктивну зумовленість необхідності змін в адміністративно – територіальному поділі України, слідконцептуально окреслити змістовну недосконалість та історичну хибність існуючого територіального устрою, що склався ще за радянської доби на районному рівні у 20-ті, а на обласному — у 30-ті рр. минулого століття.

Саме в ці часи закладалися підвалини централізованого домінування держави, коли етатизм із задумів комуністичних вождів перекладався на адміністративно – управлінську технологію. У цих умовах будь – яка адміністративна територіальна одиниця виділялася, насамперед, за критеріями кількості членів партії, що давало змогу проводити комуністичний монополізм. Невеличкі за територією та кількістю населення західні області України склалися в повоєнний період ще й тому, що тут комуністичний монополізм доповнювався необхідністю боротьби з націоналістичними формуваннями. Така територіальна розбудова країни давала можливість доводити волю верховних кремлівських «вождів» через жорстко ієрархізовану ланку менших регіональних, обласних та місцевих вождів. Навіть терміни «район» та «область» стали формою зовнішньої мовної імперської інтервенції, оскільки на території України не було будь – яких історичних коренів використання цих дефініцій.

Штучність партійно – номенклатурних, адміністративно – територіальних структур не відповідала об’єктивним законам державного управління і в радянські часи, а зараз тим більше не відповідає елементарним вимогам регіонального комплексного утворення за економічними, демографічними, етнонаціональними та ментальними ознаками. У результаті існуючих регіональних диспропорцій територія західноукраїнських земель роздроблена в декілька разів більше за східні області. Наприклад, населення Донецької області в 5,3 разу більше за Чернівецьку та в 4 рази — за Тернопільську, Рівненську або Волинську області. Ще більші демографічні диспропорції спостерігаються на районному рівні. Так, у Харківському районі Харківської області мешкає понад 180 тис. жителів, а в Печенізькому і Коломацькому районах — по 10 тис. [8, с. 77].

У політично – правовому плані система адміністративно – територіальних структур не узгоджена з конституційним визначенням суб’єктів, які розміщені на одній територіальній громаді, а в сільській місцевості домінує величезна роздрібненість сільських рад, які й досі підпорядковані умовам радянської колгоспно – радгоспної системи. Тому тут надання відповідних управлінських послуг наштовхується на неспроможність більшості сільських рад вирішувати нагальні потреби розвитку громади [9, с. 231].

Існуюча просторова система України являє собою складну невпорядковану чотирьохступеневу ієрархічну структуру, в якій міста районного значення, селищні та сільські ради можуть одночасно належати як до третього, так і четвертого рівнів ієрархії. Наприклад, у двох містах Київської області — Прип’яті та Чорнобилі — ради не утворено. У Краснолиманському районі Донецької області та Свердловському районі Луганської області утворено відповідні міські ради. У восьми містах із районним поділом районні ради не утворено (Горлівка, Макіївка, Маріуполь — Донецька область; Запоріжжя, Львів, Миколаїв, Одеса, Харків [10, с. 32].

У багатьох міських адміністративно – територіальних утвореннях (АТУ) існують інші адміністративно – територіальні одиниці, які не складають єдиної територіальної громади. Відповідно до ст. 133 Конституції України, систему адміністративно – територіального устрою складають: Автономна Республіка Крим, 24 області, міста Київ і Севастополь. Сюди також входять 490 сільських районів, 118 районів у містах, 177 міст обласного значення, 278 міст районного значення та 26 міст із районним поділом. Кожна із названих територіальних одиниць має свої ради як представницькі органи місцевого самоврядування. Це стосується 64 міст обласного значення, на території яких розташовані 202 одиниці, в яких діють самостійні органи місцевого самоврядування. Наприклад, м. Севастополь включає 30 населених пунктів, у тому числі м. Інкерман, смт. Кача, селище Сонячний та 28 сіл; м. Олександрія Кіровоградської області включає 4 селища; м. Єнакієве Донецької області — 14 населених пунктів, у тому числі 3 селища та 11 сіл. Усього майже 350 сіл входять до складу міських громад, у тому числі в Донецькій області — 92 (зокрема до міської громади Макіївки — 15), в Автономній Республіці Крим — 62 (Алушта — 24, Судак — 14), в Луганській області — 53 села [10, с. 30].

У сільській місцевості налічується 28 тис. 573 населені пункти. На їх основі створено 12 тис. 89 рад. Найбільш ускладнений, просторовий поділ представлений розпорошеними населеними пунктами з малими сільськими радами. Найбільше сільських населених пунктів представлено у Львівській області — 1849, Полтавській — 1827, Харківській — 1683, Житомирській — 1623, Чернігівській — 1494, Сумській — 1491, Вінницькій — 1466, Дніпропетровській — 1438, Хмельницькій — 1415; понад 1000 — у Волинській, Київській, Кіровоградській, Одеській, Рівненській, Тернопільській; більше 900 — в Автономній Республіці Крим та Запорізькій області; найменше населених пунктів — в Івано – Франківській області — 765, Херсонській — 658, Закарпатській — 579, Чернівецькій — 398.

Просторові рамки населених пунктівдалеко не узгоджені з просторовими рамками місцевої влади, оскільки у Вінницькій області на 1466 населених пунктів припадає 737 рад — найбільше в Україні. На 1849 сільських населених пунктів Львівської області — 729 рад, на 1128 населених пунктів Київської області — 684 рад, на 1623 населених пунктів Житомирської області — 657 рад, на 1415 Хмельницької області — 625 рад, на 1020 Тернопільської області — 632 ради. У Донецькій області 132 селища міського типу, в Луганській — 109, Харківській — 61, Сумській — 7, Чернівецькій — 8, Рівненській — 16. Наведені дані систематизовано автором на підставі узагальненої статистики, що міститься в роботі [10, с. 31].

На нашу думку, на особливу увагу заслуговує комплексне обстеження просторового стану владних відносин України, проведене за ініціативою Р. Безсмертного. Визначені наслідки нереформування адміністративно – територіального устрою України обумовлені необхідністю впровадження нових стандартів адміністративно – територіального поділу. Враховуючи їх значення в умовах сьогодення, важливо ще раз перелічити їх акцептацію, а саме: розкрити здатність або нездатність влади узгоджувати просторові проблеми влади з потребами і вимогами людей. Населення вимагало жити в нових умовах, а час показав, що влада продемонструвала повну бездіяльність і нездатність оперативно зреагувати на виклики людей. Запропоновані ідеї реформування АТУ колишнім віце – прем’єром України Р. Безсмертним залишились нереалізовані.

Після тривалих парламентських перегонів 2007 р. у Верховній Раді України утворилась нова політична коаліція, яка сформувала Уряд на чолі із Прем’єр – міністром Ю. Тимошенко. За її ініціативи було розроблено Концепцію реформування адміністративно – територіального устрою України, в якій пропонувалась нова модель, що виключала логічне продовження попередньої реформи. В основу Концепції було покладено нові вимоги до адміністративно – територіальних одиниць (АТО), в яких передбачалось визначення виключення та повні компетенції конкретних АТО відповідного рівня. Критеріями їх виокремлення було обрано здійснення єдиної трансферної політики, яка визначала просторові межі неподільної території. Кожна АТО передбачала об’єднання кількох територіальних утворень з метою надання єдиних стандартів соціальних послуг. Рівень подільності АТО розраховувався на підставі обмеження бюджетної дотаційності. Вбачалось, що запровадження єдиної трансферної політики значно підвищить ефективність управлінської діяльності шляхом забезпечення повсюдності державної влади та самоврядування, причому кількість населених пунктів, які включались в АТО, повинна узгоджуватися з галузевими нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними спроможностями фінансування цих установ. «Право самоврядування може бути надано тільки тим утворенням, де є усвідомлення як для виконавчих, так і представницьких органів, що можуть ухвалювати непопулярні рішення, необхідні для забезпечення суспільних послуг на належному рівні» [11, с. 18]. Навряд чи необхідно коментувати відповідність указаних концептуальних вимог Європейській хартії місцевого самоврядування, величезної кількості європейських і світових стандартів, Конституції та законів України, які регулюють права людини, вимоги місцевої демократії.

В умовах сьогодення розпочаті широко масштабні реформи за ініціативи Президента В. Януковича, якими передбачено суттєве оновлення просторового формату всієї системи владних відносин у країні. Мова йде про запровадження нової моделі управлінської діяльності, просторові межі якої повинні визначити запропоновані освітянські та соціальні округи з надання державних послуг у сфері освіти, охорони здоров’я та соціального забезпечення населення в рамках існуючих вимог Конституції України та законодавства.

Саме таким чином це здійснюється в освітянських округах США та у багатьох європейських країнах. Відповідно до європейських стандартів, обсяг власних доходів місцевого самоврядування має відповідати наданим їм повноваженням. У кожній країні це регулюється особливою системою: в Англії і Канаді це забезпечується за рахунок податку на майно, в Данії, Норвегії, Швеції — поєднується з прибутковими та непрямими податками. В Європейському Союзі органи місцевого самоврядування можуть передбачати, на які ресурси вони розраховують у довгостроковій перспективі, а які використовують за допомогою фінансових інструментів, таких, як місцеві податки та збори, муніципальні позики, бюджет розвитку.

Європейські принципи регулюють функціонування системи місцевих податків, яка включає такі засади: співвідношення розмірів місцевих податків і якості послуг, достатньо високий рівень рентабельності та низький рівень адміністративно – управлінських витрат, транспарентність податкового тягаря для фізичних і юридичних осіб, право органів місцевого самоврядування встановлювати ставки податків у визначених законодавством рамках та коригування обсягу податкових надходжень залежно від рівня витрат [12, с. 61].

Для організаторів сучасних реформ необхідно обов’язково врахувати прорахунки та помилки своїх попередників, які поставили в основу адміністративно – територіального поділу країни трансфертну політику держави, що є абсолютно недоречно, оскільки це буде нова модель етатизації просторового поділу країни.

Висновки. Здійснений нами аналіз щодо вимог просторового розвитку засвідчує, що Україна має всі необхідні правові, організаційні та владно – структурні компоненти, за допомогою яких можна здійснювати інституційну розбудову нової моделі реалізації територіальної організації влади. Наявність величезної кількості компонентів, що фіксують просторовий вимір території, ускладнюється і доповнюється в контексті історичного співставлення територіальних меж того чи іншого поселення або регіону в цілому. Ці компоненти потрібно обов’язково враховувати, і це стане предметом спеціального дослідження.