Інституційний вимір місцевого самоврядування

Олег Бондар, аспірант кафедри глобалістики, політології та соціальних комунікацій Університету «Україна»

УДК 321:342.25

 Досліджуються концептуальні засади становлення системи місцевого самоврядування у власному інституційному вимірі та визначається його роль у сфері зовнішнього прояву в структурах громадянського суспільства.

 Ключові слова: аналіз, громадянське суспільство, інститут, місцеве самоврядування, система, структура.          

Исследуются концептуальные основы системы местного самоуправления в собственном институциональном измерении, а также определяется его роль в сфере внешнего проявления в структурах гражданского общества.

Ключевые слова: анализ, гражданское общество, институт, местное самоуправление, система, структура. 

Conceptual provisions of the formation of local government system in its own institutional dimension are analysed and its role in external manifestation in the structures of civil society is defined.

 Key words: analysis, civil society, institute, local government, system, structure.
     

Постановка проблеми. Найбільш суттєві державотворчі процеси, які здійснюються в Україні, пов'язані з пошуком оптимальної взаємодії складних соціальних інститутів. Теоретична і практична актуальність даної проблематики в тому, що на етапах трансформаційних перетворень одночасно доводиться забезпечувати як запровадження нових інституцій, так і налагоджувати їх взаємодію з широко розгалуженими структурами громадянського суспільства, при цьому одночасно ліквідувати старі тоталітарні механізми функціонування багатьох владних інститутів.

Метою даної статті стало комплексне, концептуальне дослідження процесу інституалізації двох взаємодіючих систем: місцевого самоврядування і громадянського суспільства, які в сукупності розкривають, з одного боку, процес становлення та розвитку територіального утворення, що об'єднує у своїй цілісності національні, культурні, економічні, політичні явища з власною специфічною забарвленістю, пов'язаною з вирішенням проблем місцевого значення, а з іншого боку, фіксують систему відносин, що здійснюються між людьми, соціальними групами на підставі їхнього об'єднання за співпадаючими інтересами.

Аналіз проблеми та результати дослідження. Проблеми формування громадянського суспільства досліджувались у працях зарубіжних авторів, таких, як Дж. Александер, М. Ваулер, Ю. Габермас, Р. Дарендорф, Д. Кін, Д. Ронік, А. Сайдман, М. Шаві, К. Штіліс, П. Хірст, А. Фергюсон, а також у роботах вітчизняних науковців - В. Андрющенка, В. Архіпова, О. Бабкіної, Ф. Барановського, А. Карася, В. Князєва, І. Кононова, А. Колодія, М. Михальченка, О. Новакової, І. Паська, Я. Паська, М. Примуша, В. Ребкала, Ф. Рудича, В. Токовенка, В. Фесенка, Г. Щедрової, Ю. Шемшученка, а також дослідників, які вивчають різні аспекти глобального громадянського суспільства - В. Бебика, В. Бортнікова, Л. Дегтярьова, А. Кудряченко, А. Шаповалова.

Дослідницьку базу інституту самоврядування висвітлено у працях вітчизняних науковців - В. Антоненка, М. Баймуратова, О. Батанова, В. Борденюка, В. Горбатенка, В. Кампо, В. Кравченка, В. Куйбіди, В. Лісничого, П. Музиченко, Ю. Панейка, В. Погорілка, М. Пухтинського, С. Серьогіної, М. Орзіха, В. Тихонова, А. Ткачука, В. Удовиченка та ін.

Інституційний вимір є складовим компонентом інституціональної методики дослідження. Він органічно поєднаний з інституційним методом, методологію, теоретичні підвалини якого розроблені Д. Істоном, Ароном. В його основі лежить дослідження проблем відповідних інститутів у контексті суспільної взаємодії між структурними елементами, що забезпечують системну організацію та внутрішнє й зовнішнє регулювання і взаємодію. Інституційний вимір передбачає з'ясування сутності кожного елемента, який входить до структур інституту, та встановлення способів і форм взаємодії між ними в межах цілісного об'єднання. Звідси, інституціональна методологія є відповідним інструментарним різновидом, який визначає особливості та специфіку форм організації, самоорганізації та саморегулювання, які забезпечують автономію і адаптивність даного інституту відносин до інших.

Інституційний вимір передбачає з'ясування самої природи соціального інституту, яка відображає свідомо врегульовану і організовану форму діяльності маси людей, відтворює найбільш стійкі зразки їхньої поведінки, традицій та звичок, що передаються від покоління до покоління [1, c. 7]. Існування соціального інституту пов'язано з виконанням тих чи інших функцій та досягненням суспільно значущих цілей, а також забезпеченням інтегрування людей задля реалізації відповідних інтересів. Поява соціального інституту пов'язується з процесом ідентифікації людей, що передбачає об'єднання на підставі співпадаючих цінностей, потреб, інтересів або задля відповідного представництва.  Специфічною сферою об'єднання людей у відповідні структури є успадкування і розвиток культурних цінностей, здобутків мистецтва, релігійних норм та ідеологічних переконань, які обираються в якості співпадаючих спільних компонентів.

Обов'язковою умовою існування соціальних інститутів є їх право-нормативна база. Вона визначається як державними органами, так і прийнятим внутрішнім регламентним документом (статутом, рішенням, угодою тощо). За допомогою їх здійснюється регулювання діяльності соціальних інститутів у відповідних сферах, що забезпечують інтереси людей через різні санкції: досягнутою домовленістю, покаранням, обмеженням, соціальним контролем.

Особливим різновидом соціальних інститутів є стійкий комплекс утворень, які регулюють суспільні відносини через особливу діяльність, пов'язану з розвитком територій, вирішенням проблем місцевого значення, забезпеченням відповідних потреб та інтересів мешканців міст, сіл, селищ. Соціальні інститути, що забезпечують загальний процес інституалізації представлені як органами держави, так і інститутами представництва інтересів відповідних груп людей. Вони вирішують конкретні господарські та суспільно-значущі завдання. Особливістю діяльності цих інститутів є те, що вони спираються на існуючий адміністративно-територіальний поділ. За характером свого спрямування вони можуть виконувати контрольно-наглядові функції держави або організаторсько-розпорядчі функції від її імені, або здійснювати управлінську діяльність разом з органами самоорганізації населення в сфері надання соціальних послуг населенню та розвитку територій.

У даному випадку інститут місцевого самоврядування являє собою особливий формат об'єднання людей зі своєю власною автономною системою органів, із чітко визначеними повноваженнями та компетенцією їх діяльності. Він має сталий формат зв'язків і відносин внутрішнього і зовнішнього характеру. До його зовнішнього інституціонального середовища належать держава як соціальна організація зі своїми атрибутивними властивостями та структурними елементами, так і розгалужена система інституцій громадянського суспільства. Разом вони створюють для місцевого самоврядування той загальний інституційний простір, який фіксує межі і зовнішні вимоги щодо існування організаційно-правових засад та діяльності структурних елементів, що забезпечують цілісність самоврядного інституту, а також задовольняють відповідний формат суспільних потреб.

Інституціональний вимір фіксує кількісні і якісні вимоги внутрішнього інституційного середовища через параметри загального процесу формування та функціонування інституту, визначені в ньому соціальні і політичні спрямування та чітко окреслені умови виконання суспільно значущих функцій, а також використання і беззаперечне дотримання організаційно-нормативних засад діяльності та поширення демократичних цінностей і норм. Внутрішні чинники обумовлюють формат, напрямки та інтенсивність внутрішніх зв'язків між елементною базою, що входить до інституту місцевого самоврядування.

Процес, за допомогою якого забезпечуються взаємодії на внутрішньому середовищі, називається інституціоналізацією, в рамках якої «закріпляється правовий та організаційний статус, тобто формуються цілі та функції, впорядковується внутрішня організаційна структура інститутів» [2, с. 6].

Інституційний вимір системи місцевого самоврядування передбачає з'ясування змісту самого поняття «місцеве самоврядування». Одні дослідники під системою самоврядування розуміють цілісну, структурну і функціональну впорядковану сукупність місцевих жителів, діями яких утворюються органи місцевого самоврядування та самоорганізації населення. Вони забезпечують управлінські функції через посадових осіб місцевого самоврядування на єдиних принципах організації суспільного життя задля вирішення питань місцевого значення [3].

Інші дослідники виділяють у системі місцевого самоврядування головний її елемент - територіальну громаду, безпосереднім волевиявленням якої створюються відповідні суб'єкти. В даному випадку наголос робиться на концептуальне визначення елементної бази суб'єктів, до якої належать певні елементи, серед них: населення, що проживає на тій чи іншій території, представницькі та виконавчі органи влади. До інституційної складової дослідники відносять компоненти, якими виступають структурні одиниці, що забезпечують процес формування різними шляхами відповідних структурних елементів через взаємодію місцевих мешканців відповідної території. Це проявляється волевиявленням людей шляхом участі в референдумах, виборах, опитуваннях. У результаті цього створюються органи публічної влади для здійснення самоврядних функцій щодо самоорганізації населення [4, с. 29].

Отже, розгалужений спосіб трактування інститутів самоврядування дозволяє визначити такі ознакові характеристики: як інституту місцевого самоврядування загалом, так інституту місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста, що є системою інститутів у межах окремої адміністративної одиниці, що виступає системою самоврядування у вузькому сенсі. В широкому значенні інститути самоврядування трактуються, як сукупність усіх організаційно-правових форм, через які здійснюється місцеве самоврядування в Україні [5, с. 330-331].

Інституційний вимір дозволяє підійти до розгляду системи місцевого самоврядування, як особливого процесу, в ході якого закладались самоврядні традиції і здійснювався еволюційний розвиток, в якому даний інститут поєднував різні моделі регулювання та гармонізації суспільних відносин. Змістом цих відносин були взаємодії, пов'язані з публічними справами, що забезпечували суспільну організацію життя людей на відповідній території, з розвитком людини, як особистості, системою його потреб та інтересів, а також існуванням відповідних територіальних спільнот у стані їх достатньо гармонійної цілісності. Для України явище самоврядності має особливе значення. Як підкреслює відомий вітчизняний дослідник В. Горбатенко, - в нас існувала довготривалий час недостатня розвиненість державно-правових інститутів. Це обумовлювалось бездержавним і напівдержавним розвитком України, коли самоврядність заміняла відсутність власних національних державних інституцій. У результаті цього в ментальності українців сформована особлива повага до самоврядних структур та закріплена стійка орієнтація на значне використання потенціалу самоврядної влади в державотворчих процесах [6, с. 14].

В таких умовах інституціональний вимір дозволяє зафіксувати значення місцевого самоврядування для українського соціуму, як особливого інституту, що ефективно стимулював прагнення народу до самостійної держави, яка обов'язково повинна забезпечити умови для його подальшого розвитку. «За тисячолітню історію самоврядність завжди виступала національним оберегом, - підкреслює професор Лісничий В., - що захищав ці землі від будь-яких зовнішньо нав'язаних форм організації влади. Так було у скіфських і сарматських царствах, саме самоврядність стала основою владних відносин у слов'янських племен. Особливої ваги вона набула за часи князівського врядування, а реального розквіту досягла в часи козаччини. Навіть в умовах різних форм царату самоврядність зберігала свою привабливість для ідентифікації українства» [6, c. 93].

В соціальній природі інституту місцевого самоврядування закладений основний принцип взаємодії між його складовими елементами заснований на саморегуляції. Саме цей важливий аспект поняття самоврядування фіксує відомий вітчизняний юрист, академік М. Цвік, який пропонує самоврядування «...розуміти як заснований на саморегуляції різновид соціального управління, в основу якого покладено спільне вирішення учасниками суспільних відносин їх спільних справ, що поєднуються зі спільною діяльністю у виконанні прийнятих рішень» [8, с. 44].

Інституціональний вимір фіксує винятково важливий аспект системи самоврядування - це її автономність, структурна і функціональна самостійність, завдяки їм реалізується владоспроможна суб'єктність громадян, які мають мотивацію для участі у розвязанні питань місцевого значення через реалізацію на практиці програм та ініціатив, пов'язаних із територіальним розвитком. Автори «Політологічного енциклопедичного словника», визначаючи місцеве самоврядування, акцентують увагу саме на самостійності даного інституту, що дозволяє жителям конкретної території вирішувати проблеми, пов'язані з управлінням місцевими справами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях через організацію місцевих жителів за їхньою згодою та при підтримці держави [9, с. 356-358].

Інституціональний вимір дозволяє з'ясувати наявний потенціал організаційного ресурсу та практичного досвіду інституту місцевого самоврядування, здатного ефективно використовувати переваги прямої та представницької демократії через взаємодію з державними органами і в той же час підсилювати стратегію та ефективність участі громадян через різні механізми демократії, забезпечуючи діяльність структур громадянського суспільства. Інституціональний вимір виступає важливим інструментом з обмеження негативних наслідків, пов'язаних із недосконалістю політичної системи, особливо у випадку маніпуляції громадської думки та впливами зацікавлених сил для отримання певних політичних преференцій.

За допомогою даного виміру можна досягнути визначення змісту та конкретних результатів прояву легітимності влади, невизначеності владних повноважень, неконструктивності роботи державних інститутів, таких, як парламент, уряд, голова держави, які широко представлені в політикумі України. Особливе значення це має на етапі формування громадянського суспільства в умовах трансформаційних перетворень України. «Важливим напрямом стратегії подальшого розвитку інститутів громадянського суспільства, - як зауважує О. Михайловська, - є створення механізмів розподілу повноважень між політичними інститутами та громадянським суспільством. Природна сутність інститутів громадянського суспільства зводиться до децентралізації влади і наявності дійових механізмів реалізації інтересів громадян та захисту їхніх прав» [2, с. 11].

В умовах існування громадянського суспільства соціальні інститути, представлені на регіональному та місцевому рівнях, регулюють найширший спектр людської діяльності. Вона стосується в першу чергу створення умов щодо реалізації інтересів людей та забезпечення гарантій дотримання прав і свобод людини та громадянина. «Ключовим елементом еволюції громадянського суспільства, - підкреслює А. Карась, - є міра здійснення свободи людини в соціальній, економічній та політичних сферах. Поширення чи стримування свободи тісно пов'язані з відповідними дискурсивними практиками та наявними в них «віртуально можливими світами» [10, с. 9].

Процес формування інститутів громадянського суспільства як специфічного утворення складається із певної форми самоорганізації громадян, що об'єднуються в автономні спільноти на підставі їхніх співпадаючих інтересів, задля досягнення певної мети та реалізації відповідних суспільнозначущих функцій. Їх головними ознаками слід вважати автономність по відношенню до держави, добровільність при об'єднанні, власний підхід при визначенні кількісних і якісних параметрів діяльності, висока соціально-політична мобільність та активна громадська участь, специфічна форма правового і організаційного статусу, конкретна міра адаптивності до навколишнього середовища, демократичний характер діяльності, відкритість та доступність, широке застосування демократичних процедур і правил. Ефективність їх діяльності залежить від підтримки суспільством громадських організацій та процедур взаємодії даних інститутів зі структурами політичної системи держави й органами місцевого самоврядування.

Тому слід створити систему ефективної взаємодії всіх структур громадянського суспільства із інститутом місцевого самоврядування на всіх його рівнях: громади, району області. Інституційна база, засади функціонування, добровільні форми залучення людей до участі в їх діяльності, відкритість та демократизм дозволять забезпечити реальні умови для плідної ефективної співпраці. Разом їм буде набагато легше подолати величезний суспільний спротив з боку державно-бюрократичних структур управління та вітчизняного політикуму. Вони поки що відгороджуються від використання в реальній практиці органічної взаємодії структур громадянського суспільства та системи місцевого самоврядування, а також використання цими інститутами наукових надбань. Подолання спільними зусиллями подібного спротиву дозволить запровадити в реальну політичну практику тотожні до європейських стандартів інститути владарювання та забезпечити умови, щоб ратифікувалися різні європейські хартії та міжнародні акти з урахування їх адаптації до конкретної практики застосування в Україні. Вітчизняними юристами, політологами накопичений величезний науковий багаж, який органічно поєднується з європейськими та світовими школами, що аналізують різні моделі демократії, але здебільшого цей науковий багаж залишається без запровадження в реальну практику.

Спроба запропонувати відповідні механізми взаємовідносин між місцевою і державною владою кожного разу наштовхувалась на відсутність чіткого концептуального визначення балансів влади, які б урегульовували взаємовідносини, як у рамках виконавчих структур влади, так і на рівні інститутів центральної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Концептуальна недосконалість дозволяла політикам спекулювати інституційною неврегульованістю і кожного разу використовувати складність та суперечливість на користь того чи іншого інституту центральної влади.

Громадянське суспільство виникає там і тоді, де і коли інститут держави вже не в змозі ефективно виконувати функції арбітра і регламенту суспільних відносин, де визріли передумови громадянського компромісу і світоглядного плюралізму, де сформувалась сукупність соціальних інститутів, які володіють власним функціональним статусом і спроможні здійснювати рівноправний діалог із державою, бути його противагою в абсолютній більшості аспектів соціального буття, стримувати державний монополізм і ставати на заваді перетворенню держави із системи забезпечення розвитку суспільства в систему самозабезпечення.

Висновки. Інституційний вимір дав можливість розглянути систему місцевого самоврядування в ракурсі з'ясування її атрибутивних структурних і функціональних властивостей. Це дозволило визначити важливі ресурси власного владарюючого потенціалу, пов'язаного з удосконаленням механізму розподілу повноважень між державою, місцевим самоврядуванням та структурами громадянського суспільства через запровадження принципів субсидіарності, децентралізації та деконцентрації влади. В результаті підвищення ролі двох інститутів забезпечує нові умови для їх органічної взаємодії, яка спирається на співпадаючі інституційні атрибути та засоби залучення людей до добровільної їх участі у вирішенні як нагальних проблем місцевого значення, що виступає основним завданням місцевого самоврядування, так і відповідних інтересів населення задля реалізації яких люди об'єдналися в структури громадянського суспільства.