Взаємодія політики та державної служби

С. В. Карпенко, кандидат економічних наук,
завідувач кафедри менеджменту зовнішньої діяльності Університету «Україна»
УДК 327

             У статті постає проблема державного службовця як така, без чого «державна машина» взагалі функціонувати не спроможна. Йдеться про великий і складний комплекс проблем вдосконалення роботи з кадрами взагалі, без чого досягти помітного успіху у реформуванні системи державної служби практично і фактично неможливо.

Ключові слова: державна служба та її професійність, державна політика, Концепція адміністративної реформи в Україні, взаємозв'язки між політиками та бюрократією, модернізації державного управління.

Сучасний період розвитку Української держави обумовлений потребою розробки оптимальної моделі вдосконалення взаємодії політичного керівництва та державного управління. Українськими політиками на сьогодні:

а) добре усвідомлена нагальність модернізації державного управління;

б) розроблена Концепція адміністративної реформи в Україні, в якій чітко поставлена проблема розмежування державних посад на політичні та адміністративні відповідно до світових традицій демократичного державного будівництва;

в) загальних рисах запропонований варіант розмежування політичних та адміністративних

функцій;

г) активно ведеться пошук шляхів оптимального політичного реформування.

Проте, як на мене, маючи можливість запозичити історичний та світовий досвід вирішення проблеми збалансування державного управління і політичного керівництва в різноманітних політичних системах, наша держава не звільнена від необхідності творчого пошуку в царині державного будівництва. На мою думку, такий пошук має на меті як мінімум адекватно адаптувати накопичені надбання до унікальності власних політичних реалій, і як максимум - віднайти такі оригінальні форми політичної організації, які самі могли б стати вагомим внеском України у скарбницю світового політичного досвіду.

Варто зазначити, що вперше важливість розмежування політичних та адміністративно - управлінських функцій було визначено в політологічній думці найбільш розвинених країн наприкінці ХІХ ст. У гранично чіткій формі ця проблема була поставлена в працях В. Вільсона та М. Вебера, хоча окремі відмінності між характером діяльності політиків та чиновників побіжно відзначалися ще стародавніми й середньовічними мислителями. Цією проблематикою займаються В. Авер'янов, В. Бакуменко, К. Ващенко, М. Головатий, С. Дубенко, В. Князєв, В. Луговий, М. Михальченко, Н. Нижник, А. Погорілко, А. Пойченко, В. Ребкало, В. Скуратівський, В. Шаповал, В. Цвєтков, Г. Атаманчук,. та інші, які досліджують у своїх працях питання політичної діяльності, політичного керівництва та державного управління.

Українська держава, орієнтуючись на європейську модель державного будівництва, у концепції своєї адміністративної реформи окреслила необхідність розмежування політичних і адміністративних рівнів. При цьому, як на мене, практика першого десятиріччя розбудови демократичної держави показала, що механічне калькування західноєвропейських зразків, без урахування історико - національно - ментальних традицій українського державотворення, є непродуктивним.

Тому, на мою думку, взаємодію політичного керівництва з державним управлінням варто розглядати не ізольовано, а з урахуванням інших підструктур суспільства як соціальної системи. При цьому в механізмі взаємодії політичного керівництва та державного управління доцільно виділити три основних аспекти:

- політичне керівництво як пряма взаємодія вищих органів держави з громадянами, інститутами громадянського суспільства, недержавними організаціями, місцевим самоврядуванням та ринковими інституціями без використання опосередковуючих механізмів органів державного управління;

- політичне керівництво як управління державною службою для здійснення опосередкованого впливу на суспільство в цілому та окремі його сфери;

- політичне керівництво як гармонізація взаємодії органів державного управління з громадянським суспільством та ринковими інституціями, а також між ринком та громадянським суспільством, розподіл соціально - управлінських повноважень та самоуправлінських свобод між ними, балансування їх інтересів.

Істотним у такій мережі взаємодії є те, що політичне керівництво частину соціально - управлінських повноважень державної служби може знімати як на користь своєї безпосередньої взаємодії з суспільством, так і передавати зазначені повноваження ринку, громадянському суспільству тощо, і навпаки, обмежувати свободу останніх, посилюючи повноваження державної служби. Сутністю взаємодії політичного керівництва і державного управління як різновидів управлінської діяльності є координація та взаємодоповнення їх соціально - управлінських функцій як між собою, так і іншими підструктурами суспільства.

На мою думку, оптимальна взаємодія політичного керівництва та державного управління залежить передусім від виконання кожною із сторін своїх управлінських функцій.

Функціонально за політичним керівництвом найчастіше закріплюється такий спектр діяльності, як:

- виокремлення найзагальніших суспільних проблем та оцінка їх пріоритетності;

- прийняття рішень щодо розв'язання найпріоритетніших суспільних проблем;

- виділення із наявних суспільних ресурсів (фінансових, матеріальних, технічних тощо) частки, призначеної для реалізації прийнятих рішень;

- створення постійних чи тимчасових структур державного управління для реалізації політичних рішень;

- передача повноважень та ресурсів відповідним структурам управління;

- контроль за роботою структур державного управління.

Державне управління в організаційно - структурному плані охоплює всі інші, ієрархічно нижчі, порівняно з політичним керівництвом, щаблі державного апарату. Отже, функціонально за державним управлінням закріплюються:

- обов'язкове, адекватне та своєчасне виконання політичних рішень;

- оптимальне використання виділених ресурсів для реалізації проектів, планів, рішень;

- обов'язкове, адекватне та своєчасне інформаційно - аналітичне й ресурсне забезпечення політичного керівництва.

Ефективність політико - адміністративної системи визначається як потенційною ефективністю кожної з підсистем, так і організацією їх взаємодії одна з одною. Дисбаланс у даному випадку може бути спричинений неефективністю і політичного керівництва, і державного управління.

Як на мене, неефективність політичного керівництва може проявлятися у:

- бездіяльності;

- невмінні бачити проблеми та правильно виокремлювати пріоритети;

- уповільненому реагуванні на проблеми;

- нереалістичності або неадекватності політичних рішень;

- суспільній шкідливості політичних рішень;

- демагогічності (заміна справ розмовами, розходження між словом і ділом):

- захопленні політичною боротьбою на шкоду політичному керівництву;

- надмірному корпоративному егоїзмі політичної еліти.

Державне управління може набувати таких неефективних форм:

- необов'язковість у виконанні рішень політичного керівництва;

- спотворене або неточне практичне втілення політичних рішень;

- несвоєчасність виконання рішень;

- надмірна затратність при виконанні рішень;

- надмірний корпоративний егоїзм бюрократії.

Варто зазначити, що неефективна взаємодія політичного керівництва і державного управління

може бути спричинена:

а) неефективністю одного з них або одночасною їх неефективністю;

б) конфліктом інтересів;

в) надмірним корпоративним егоїзмом або порушеннями в комунікації потенційно ефективного політичного керівництва і потенційно ефективного державного управління.

Основними моделями організації взаємодії політичного керівництва та державного управління в сучасному суспільстві є: традиційно - адміністративна, державно - менеджеріальна, теорія політичних мереж. Досвід перших років модернізаційних реформ в Україні показує, що на основі традиційної моделі державно - адміністративного управління неможливо здійснити перехід до демократичної політичної системи, оскільки успадковані з радянських часів бюрократичні структури, змінюючи лише форми, за своєю суттю залишаються відірваними від потреб громадянського суспільства і неконтрольованими ним. Подолати вади бюрократизму найбільш ефективно можна шляхом імплементації технологій державного менеджменту та політичних мереж у практику взаємодії державного управління та політичного керівництва в Україні.

Враховуючи, що процес формування державного управління в Україні ще не завершений, я вважаю, що в контексті українських модернізаційних реформ доцільно розрізняти розмежування політичного та адміністративного рівнів дееюре і деефакто. За ознаку політичності певної посади доцільно взяти частоту її кадрового заміщення при зміні міністра на центральному рівні й керівника адміністрації на регіональному. Такий індекс чутливості «хоч і не можна визнати абсолютним, але все ж він досить виразно вказує, наскільки дана посада фактично заангажована в той чи інший період у владно - політичних змаганнях та наскільки від неї залежить втілення найбільш пріоритетних політичних рішень у реальне життя. Істотним моментом є також те, що лінія розмежування політичних та адміністративних функцій в юридичному і фактичному аспектах не збігається. Таке розходження спричинює певний рівень дисгармонії в організації політико - адміністративних відносин.

Подолати такі дисгармонії можна шляхом доповнення правничих пошуків емпіричними дослідженнями запропонованого вище індексу політичності посад у системі органів державної влади.

На загальносоціальному рівні суб'єктами політичного керівництва та державного управління виступають відповідно політична еліта та апарат державних службовців (бюрократія). Їх можна охарактеризувати як особливі соціальні групи зі специфічними функціями та статусно - рольовими особливостями. Бюрократія як суб'єкт державного управління характеризується детальною нормативною регламентацією діяльності, контролем за основною управлінською інформацією, жорсткою ієрархічністю і субординацією в організаційних відносинах, добором кадрів за принципом професійної компетентності. Політична еліта як суб'єкт політичного керівництва характеризується більш високим, ніж у суспільстві, рівнем організованості, усвідомленням спільних інтересів; інституціоналізацією організаційної єдності; відбором на основі принципу політичної боротьби; можливостями формувати владні інститути, розподіляти національні фінанси та матеріально - технічні ресурси.

Суть взаємодії політичної еліти та бюрократії в тому, що політична воля еліти реалізується головним чином через бюрократичний апарат. Еліта окреслює головні цілі й магістральні лінії діяльності держави, а бюрократичний апарат їх реалізовує. Однак ефективна взаємодія еліти й чиновництва не виникає сама собою. Бюрократія має схильність виходити з - під контролю політичної еліти і працювати на власні інтереси, ігноруючи як потреби населення, так і потреби політичного керівництва. Ця ситуація все більше загострюється, оскільки складність державного управління в сучасних умовах і непідготовленість значної частини політичної еліти до виконання управлінських функцій посилюють позиції бюрократії. Перспективи налагоджування ефективної взаємодії політичної еліти та бюрократії в роботі пов'язуються передусім з тим, що в Україні вже сформувалася нова державно - політична еліта, зорієнтована на публічну політику, і з її розвитком поступово розмиваються основи домінування кланової державної бюрократії («партії влади», за публіцистичним виразом). На мою думку, варто розглядати наступні напрями оптимізації взаємовідносин політичної еліти та бюрократії в сучасному українському суспільстві:

            • реалізація командного принципу при формуванні вищих ешелонів державного управління як на центральному, так і на регіональному рівні з наданням більшості провідних державно - адміністративних посад політично відповідальним членам команди, а не чиновникам;

• перерозподіл чисельності та повноважень державно - управлінських структур на користь тих, які менш бюрократизовані і можуть легше контролюватися з боку політичної еліти;

• більш ефективне регулювання чисельності державного бюрократичного апарату, оскільки нинішні методи дозволяють здійснювати своєрідне «перетікання» бюрократії з однієї структури в іншу;

• законодавче забезпечення перепон на шляху до корпоратизації в середовищі бюрократії;

• підвищення службової відповідальності та ефективності державної служби шляхом конституювання нової системи критеріїв оцінки її діяльності (як один з елементів адміністративної реформи);

• розширення механізму колективного прийняття головних політико - адміністративних рішень та публічності діяльності політичної еліти в цілому;

• подальший розвиток поділу влади та механізму «стримувань і противаг», зокрема розмежування посадових обов'язків за порівняно самостійними функціональними сферами, а також розподіл відповідальності за одну й ту саму функцію між двома і більше органами, які у процесі прийняття рішень продукували б конкуренцію і компроміс;

• розширення громадського контролю не лише за політичною елітою, а й бюрократією, зокрема поєднання в різних структурах державного управління професійного бюрократичного управління й управління непрофесійного на громадських засадах, розвиток усіх форм прямої демократії на місцевому рівні та парламентсько - політичного контролю - на рівні центральних органів влади;

• посилення соціальної і територіальної мобільності в середовищі професійних управлінців, максимальне розширення соціальної та професійної бази кадрового корпусу державної служби, проведення різноманітних конкурсів для формування державної служби;

• збільшення проміжних органів взаємодії між політичною елітою та бюрократією з метою

меншого доступу останньої до контролю за політичними рішеннями;

• забезпечення специфічної «бюрократологічної компетентності» політичної еліти, тобто підготовка її представників до ефективного управління діяльністю професійних чиновників.

Основні характеристики, що мають гарантувати ефективну взаємодію політичного діяча і державного службовця в процесі здійснення управлінських функцій:

а) удосконалення системи рекрутування персоналу на політичні та адміністративні посади в державному апараті, зокрема добір на ключові пости в адміністраціях представників одного й того ж особистісного типу, що можуть працювати як одна управлінська команда на чолі з політиком;

б) забезпечення конкурентного середовища не лише в політиці, а й у сфері державної служби, зокрема пересування спеціалістів у сферу державної служби з бізнесу, сфери освіти, науки, громадських організацій;

в) формування на інституційному рівні усталених конструктивних традицій міжособистісної комунікації політиків та чиновників;

г) удосконалення адміністративної та правової регламентації розмежування політичних й адміністративних функцій у системі державного апарату з тим, щоб звести до мінімуму конфліктні ситуації в процесі взаємодії політиків і чиновників;

д) організація спеціальної підготовки професійно - комунікативної компетентності політиків і чиновників, навичок побудови конструктивних ділових відносин; розвиток спеціальної мережі послуг - політико - управлінського консалтингу - для чиновників та політиків.

Отже, зв'язок між політиками (політичною верхівкою) та бюрократією (державною службою) завжди залишається, позаяк державні службовці адмініструють процеси, що служать політичним цілям. Бюрократія та політики, котрі є обраними посадовцями, нерідко утворюють спільноту, котра працює задля спільних інтересів.

Розглядаючи еліту як цілісну групу вищих керівників політичних організацій і держави, необхідно зазначити, що всередині еліти йде боротьба не тільки з приводу здійснення її важливих функцій, але й із - за розподілу влади між окремими групами еліти; для неї характерними є конкуренція тенденцій, персоніфікованих в окремих керівниках та їх угрупуваннях. У сучасних українських політиків стиль мислення і підхід до вирішення питань багато в чому передбачає домінування особистих, кланових та корпоративних інтересів над національними, що може означати зраду національних інтересів в угоду власній чи корпоративній користі.

Необхідно зауважити, що подекуди між політиками та бюрократами, чиновниками не можна провести чіткої лінії розмежування. Чиновник - це особа, яка перебуває в державно - службових відносинах на засадах присяги з юридичною особою публічного управління (політиками) і здійснює за дорученням останньої управлінські функції відповідно до наданої компетенції [17, с. 231]. А тому чиновники залежать від політиків у питаннях призначення, політики залежать від чиновників у питаннях відповідальності. Чиновники дуже часто можуть ставати радниками політиків, а, отже, визначати зміст політики.

Також хочу зазначити, що в літературі виділяють різні моделі взаємовідносин між політиками і бюрократією.

Перша модель - це модель абсолютної інтеграції бюрократії та політиків. Характеризується посиленням домінування політичних інституцій над адміністративними та економічними, змішуванням функцій політиків і бюрократії. Така модель була характерна для колишніх соціалістичних країн.

Західна модель - це модель відносної інтеграції. Рівень інтеграції бюрократії та політиків значно нижчий. Тут діє принцип розподілу та підпорядкування, зберігається відносна рівновага у взаємовідносинах між політиками та бюрократією [12, с. 115].

Взаємозв'язки між бюрократією і політиками в Україні формувалися на основі першої моделі, що була характерна для Радянського Союзу. Зараз намітилися деякі тенденції переходу до західної моделі, що передбачає досягнення певної рівноваги на основі принципу підпорядкування та розподілу функцій між бюрократією та політиками. В Україні правовий статус та обсяг повноважень державних службовців визначається Конституцією України і законами «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», указами Президента, положеннями Кабінету Міністрів, посадовими інструкціями.

Однак у перехідних демократіях виникає ряд проблем надмірної політизації державної служби. Порушення принципу політичного нейтралітету професійної діяльності бюрократії призводить до вироблення недостатньо узгодженої та передбачуваної державної політики.

Надмірна політизація впливає на процес запровадження єдиних стандартів управління персоналом у державному секторі, призводить до невиправданого суб'єктивізму керівників при оцінюванні роботи державних службовців. Звільнення з політичних мотивів суттєво впливає на привабливість державної служби та її професійність. Цікаві моделі взаємозв'язків між політиками і бюрократією запропонував професор Піттсбурзького університету США Б. Гай Пітере. Він намагається окреслити і відповісти на питання: вони партнери, суперники чи вороги? [20].

В його інтерпретації першою з п'яти моделей є веберівська або вілсонівська, тобто концепція за Максом Вебером або американцем Вудро Вілсоном, котрий написав відоме есе про державне управління у 1887 році. Це модель формального законодавчого розмежування політики та управління. Передбачає розмежування професій, постійність державної служби або ієрархії. Особливо за Вілсоном, саме державний службовець був тим, хто дійсно робив справу, навіть попри те, що мав давати політикам правити та скеровувати державну політику. Отже, згідно цієї моделі, державні службовці готові беззаперечно виконувати розпорядження політичних осіб.

Друга модель дістала назву «сільського життя». Суть її полягає в тому, що вищі щаблі влади, наприклад, міністерство, є своєрідним селом: усі знайомі один з одним, часто мають однакове соціальне походження і освіту, працюють у владі багато років, багато років бачать  знають один одного. Значить, є одна еліта, вона править, має спільний інтерес, і останній полягає в тому, щоби здійснювати правління, просувати справи. А, отже, державні службовці і політики є частиною об'єднаної державної еліти, а тому не мають вступати у владні конфлікти в межах чинної структури державної влади. Однак таке село є дуже комфортним, клубним середовищем, де усі знають один одного, де можна і переговорити приватно і владнати справи. Воно може бути середовищем, яке не продукує великих змін. Тож у країнах, які перебувають у період трансформації і перетворень, така дещо консервативна модель урядування, очевидно, не може бути найефективнішою для продукування необхідних змін. Така модель може, певною мірою, бути. корумпованою, адже вона є непрозорою.

Третя модель - «функціонального сільського життя» означає, що слід думати про врядування не лише як про засіб вироблення політики в конкретній сфері, а про врядування, що має наскрізно пронизувати кілька сфер державної політики.

Четверта модель - «модель суперництва» базується на тому, що політики та бюрократи є супротивниками, замість того, щоб бути партнерами. Джерелом конфлікту може бути ідеологія, партійні розбіжності, коли новий уряд, що приходить до влади, успадковує велику кількість державних службовців, які були призначені, підготовлені та набули досвіду за попереднього уряду. Звичайна розбіжність в ідеях щодо того, якою має бути ефективна державна політика. Звідси може виникнути конфлікт. Зв'язки з клієнтами, - бо в більшості систем урядування постійність державної служби дає їй можливість для створення набагато тісніших зв'язків з групами клієнтів та групами інтересів, ніж це характерно для політиків, - є важливим джерелом політичної влади для бюрократії.

П'ята модель передбачає чітке розмежування між виробниками політики та управлінцями, в якій, проте, державні службовці домінують, отже, бюрократія дійсно править завдяки своїм знанням і вмінням, постійності контролю за процесами в державному управлінні. Багато політиків не мають управлінського досвіду, коли стикаються з масштабними завданнями керувати великими міністерствами, величезною чисельністю персоналу.

Отже, взаємозв'язки між політиками та бюрократією багато в чому залежать від готовності державного службовця бути дієвим, ефективно виконувати свої функції, знаючи, що його міністр має безліч обов'язків, не завжди має достатньо знань та вмінь реалізовувати їх. Усі ці моделі є теоретичними, а практика показує, що існують різні схеми взаємодії між політиками та державною службою.

Підсумовуючи, можна сказати, що проблема взаємовідносин політиків та бюрократії у процесі демократичного розвитку досліджуються постійно, відколи існують демократичні системи врядування. Проте більшість напружених проблем залишається. А тому необхідно знаходити той оптимальний баланс між знаннями та уміннями, досвідом і постійністю державної служби та динамізмом, новою енергією і політичною легітимністю, що їх привносять політики.

Попри історичні та культурні особливості кожної країни, державна служба має ту саму місію і ті самі завдання: забезпечувати професійне, надійне, неупереджене й політично нейтральне виконання завдань держави. Яка б партія не була в уряді, державні посадовці мають реалізовувати урядову політику з однаковим професіоналізмом і сумлінням. Політика кадрових призначень і рішень щодо відбору та просування державних службовців мають бути незалежними від політичних міркувань.

Розмежування політичних та адміністративних посад є загальноприйнятим принципом професійного  державного управління в демократичних країнах, а також є запорукою створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах політичних змін. Роль державної служби, бюрократії полягає насамперед у тому, щоб забезпечувати стабільність і водночас гнучкість державного управління, його чутливість до вимог суспільства. Надмірна залежність державної служби від політичної ситуації є ризиком для стабільності держави, послаблює інституційну спроможність державного управління та знижує якість послуг.

Об'єктивність, неупередженість і якість рекомендацій державних службовців можна гарантувати лише за умови незалежності державного службовця від надмірного політичного впливу. В умовах розмежування політичних та адміністративних посад постає нове розуміння професійності державних службовців, що виступають від імені держави, формується нова якість стосунків між політиками й бюрократами.

В статье возникает проблема государственного служащего как такая, без чего «государственная машина» вообще не может функционировать. Речь идет о большом и сложном комплексе проблем усовершенствования работы с кадрами вообще, без чего достичь заметного успеха в реформировании системы государственной службы практически и фактически невозможно.

Ключевые слова: государственная служба и ее профессиональность, государственная политика, Концепция административной реформы в Украине, взаимосвязи между политиками и бюрократией, модернизация государственного управления.

In article there is a problem of the civil servant, as such without what «state machinery» in general to function insolvent. The question is the big and complex(difficult) complex of problems of improvement of work with the staff in general without what to reach(achieve) appreciable success in reforming system of public service practically and it is actually impossible.

Key words: public service and it professional, a state policy, the Concept of administrative reform in Ukraine, interrelations between policies(politics) and bureaucracy, modernizations of the government.